※背景情况※

“五违四必”区域环境综合整治是本市的一项重点工作，但在拆违过程中，因少数行政执法行为注重速度而遗漏程序，产生纠纷，行政诉讼也有所增加。争议问题相对集中在涉及强制拆除行为、责令限期拆除决定和街道镇政府作为执法主体的案件。

※问题及分析※

目前，衍生出较多执法问题：行政程序违法，如未进行调查询问或告知陈述申辩权、未超过法定起诉期限即强拆等；超越法定职权，如镇政府没有法定职权，也未受到区政府委托，却实施拆除行为等；认定事实不清、适用法律错误等。此类行政诉讼案件的被告败诉率比其他案件偏高。主要原因如下：

1、法律规范之间衔接不够

不同法律之间协调性不够，某些概念规定无法对应。《城乡规划法》与地方性法规、规章、规范性文件及部门内部细则对于“规划区”的定义不同，导致了是否属于违章建筑存在争议。《上海市住宅物业管理规定》、《上海市拆除违法建筑若干规定》对拆除违法建筑职能规定有不同，导致拆除违法建筑实施部门与强制拆除违法建筑部门也存在不一致。

2、指标控制与依法行政之间不尽协调

拆违整治和行政执法机构的办公经费、人员奖励在事实上紧密相关,行政执法部门在强烈的激励下，为求达标而不顾行政程序规范。为达“快速拆除”目的，行政机关不惜违法采取代履行、接受委托代为拆除等方式进行拆除，在很多案件中违法省略法定程序径行拆除。

3、非诉强制拆除存在实践困境

根据《土地管理法》与《上海市住宅物业管理规定》，“破坏房屋承重结构、破坏房屋外貌、改变物业使用性质等行为罚的非诉强制执行”，行政机关没有强制执行权，应申请法院强制执行。但一方面行政机关基于行政效率有意尽快进行强制拆除，但囿于法律未授予其强制执行权限而无法高效执行；另一方面法院司法资源有限，对于该类行为罚的执行确有困难。很多情况下，为了实现行政管理目标，只能径行实施强制拆除行为。

※建议※

为使拆违各项职能的行使在法治轨道上进行，促进法治政府建设，建议：

1、厘清权力边界，各主体依法履行职责

进一步细化《上海市城市管理行政执法条例》的规定，有效区分拆违查处职能部门和拆违执行部门。对于乡镇辖区的违建，由乡镇政府查处，在进入强制执行阶段时作进一步厘清，因乡镇行政管辖区域并非对应的一定是乡、村庄规划区，也会存在其他如镇规划区等类型。因此，就乡镇辖区的违法建筑，查处职责均由乡镇政府负责，违建区域属乡村庄规划区的，由乡镇政府执行；但违建区域位于镇规划区的，实际的强制拆除，由区政府执行。

2、强化程序意识，树立政府部门法治形象

行政机关应强化程序意识，按照法律规定进行调查、询问、出具法律文书、送达、听取陈述申辩等，充分尊重当事人的程序权利，正确处理实现行政管理目标与保障相对人合法权益的关系。对于确实存在违法情形而当事人又未自行改正的，依法定程序、步骤作出事先告知书、听取陈述申辩、作出限期拆除决定等。严格掌握代为拆除的法定条件，防止执法部门借代拆之名行规避法定程序之实。

3、加强培训指导，提升执法水平

一是统一操作口径，加强培训指导。有关行政机关针对拆违整治相关问题制订统一的操作性规程，并开展执法教育，确保文明执法。二是定期组织相关行政机关负责人、执法人员等旁听庭审，直观地感受质辩过程；通过内部培训和裁判文书网等途径关注有关案例，以案为鉴，提升法治意识，强化法治思维。

4、定期总结评估，完善工作机制

建议行政机关确立相关考评指标，对于整治工作及时进行阶段性总结，将取得的成效和执法中存在的问题分类进行评估，改进不足，防范风险。在此基础上，进一步完善以下工作机制：一是及时反馈机制。基层执法机关对于整治中反映出的依法行政问题应及时向上级机关或者同级法制部门反馈，有针对性地予以改正，避免再次发生。二是公共政策修订机制。对相关公共政策进行及时修订完善，特别注意要在源头上预判和防范法律风险。三是考核问责机制。对于执法机关、执法人员执法文明、规范，受到群众赞誉，取得较好社会效果的，予以奖励；对于执法不够文明、规范的，视情予以追责。