松江城管开展生活垃圾分类普法活动。
市局执法总队开展专项执法行动。
普陀城管走进社区为民服务。
“7·15公众开放日”互动
文/戚颖璞
10月14日,为期4天的“城管执法局长接热线”民生直播正式开启。8时30分,上海市住房城乡建设管理委副主任、市城管执法局局长张永刚率先接通市民来电投诉,热线随即派发工单,属地城管执法队员迅速出动,赶往现场处置。短短半天时间,“城管执法局长接热线”一共受理177件市民诉求,并有专人在现场进行督办整改。
2019年11月2日,习近平总书记考察上海时,在杨浦滨江提出“人民城市人民建,人民城市为人民”理念。在人民城市理念的指引下,上海城管执法系统积极顺应市民对美好生活的期待,依托热线倾听市民呼声,借助普法提升市民认知,引入科技赋能执法效率……五年来,像这样的民生活动在上海城管执法系统越来越多,“城管蓝”也不断向全市各个角落延伸,推进城管进社区理念、机制、方式创新,在走宽、走深、走实中,回应市民群众新需求,听民声、解民忧,创造了不少可复制、可推广的经验做法。
“深化城管进社区对于改善市民居住环境、提高市民生活品质具有重要意义。我们将凝聚街镇和部门合力,进一步提高城管进社区执法的规范性权威性,以城管进社区工作新成效回应市民群众关心关切。”张永刚说。
680项 执法事项拓展背后
——提供更广、更精细的管理服务
今年7月,一种全新的以片区划网格、管执联动一体化的城管进社区工作模式,开始在闵行先行先试。
“变色预警:黄色,天山西路×弄×号×室,每间房居住人不得超过2人……”在闵行区新虹街道爱博片区社区城管工作站的大屏上,片区内所有装修备案阶段的房屋,按照“一房一档”,进入待巡查列表,整个装修周期全程可视,从源头上对群租、改变房屋使用性质、破坏承重结构等现象进行管控。
损坏房屋承重结构、擅自改变物业使用性质等5项专业执法事项,是于2015年划转至市城管执法系统的。近年来,上海城管的执法事项逐步增加,至今一共承担680项执法事项。
然而,680项执法事项面广量大,要落到实处,真正为老百姓解决实际问题,就需要从顶层设计出发,提供系统性支持。
坚持综合治理、系统治理、源头治理,围绕超大城市治理中的难点、堵点、痛点问题,制定调查研究实施方案,确立了11个调研课题,发放1.3万份问卷,召开30多次座谈会,走访420多个街镇综合执法队等基层点位,征集1480多条问题建议,推动油烟扰民、损坏房屋承重结构等突出问题整改。
上海城管持续健全法制标准规范体系。近年来,上海城管执法系统积极参与市容环境、住宅物业管理等10项涉及城管执法法律法规规章立法,科学编制行政处罚裁量基准;聚焦市民反映强烈的违法行为,研究编订执法指引。此外,市城管执法局还制定发布了城管执法程序规定、执法全过程记录规定、投诉处理工作规范等一系列制度性文件,通过一系列制度性安排不断提升执法工作的规范性。
落实680项执法事项,同样要有的放矢。近年来,上海城管执法部门针对热点问题、裉节问题、堵点难点,不断加大执法力度,提高精细化管理水平。
今年6月1日,新修订的《上海市非机动车安全管理条例》正式实施,上海城管系统立即开展电动自行车安全治理专项执法行动,执法队员和辖区相关部门人员深入各个社区,重点对地下非机动车库、集中停放充电点、架空层等区域开展检查,对违规行为进行劝阻和整改,消除电动自行车在停放和充电等方面潜在的风险隐患。
聚焦民生关注领域,专项执法行动已经成为常态。以街镇为例,自执法权下沉以来,街镇综合执法队不断加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。对于重点执法事项,街镇综合执法队坚持严管重罚,提升执法震慑力,2021年8月1日至2023年12月31日,街镇重点执法事项办案数2.8万件,占街镇执法总案件数的15.05%。
比如,在建筑垃圾处置方面,上海各级城管部门深化专项执法,从2021年至2023年依法查处建筑垃圾案件16027起。开展环境污染专项执法行动,依法查处油烟扰民、工地扬尘、餐厨垃圾违规处置等案件4013起。深化生活垃圾专项执法,依法查处垃圾分类案件29431起、乱扔垃圾案件4770起……
聚焦城市难题顽症,开展城市环境秩序提升行动。如,开展小区环境专项执法,依法查处房屋管理、占绿毁绿、损坏房屋承重结构等案件15363起。开展街面环境专项执法,依法查处乱设摊、跨门经营、共享单车违规停放等案件102280起。深化“一江一河”专项执法,依法拆除违法建筑5237平方米,依法查处向水域乱偷倒垃圾污水等案件1096起,有效维护世界级滨水空间。
科技赋能社区治理,680项执法事项执行更高效,提高政府部门响应速度。五年来,上海城管执法系统聚焦“两张网”建设,不断优化“智慧城管”体系。
如,完成网上办案系统升级,增加建设工程垃圾运输企业吊证处罚、信用惩戒等模块,完善案件质量考核、案件统计分析子系统;建成优秀历史保护建筑分级分类监管子系统。各区纷纷创新手段,如,杨浦区局在全市首创街面全域协同指挥体系;奉贤区局开发了跨部门信息协查信息系统,实现对与社区案件相关的住宅小区、物业公司、车辆信息的快速查询;闵行区局试点城管进社区工作码,市民通过扫码即可反映问题、提交建议、查询案例、评价工作,接单时间(1日至20分钟)和处置时间(15日至7日)实现大幅度缩短。
积极响应国家战略,以创新机制提高长三角城市管理水平,推动区域高质量一体化发展。6月25日,长三角一体化城市管理综合行政执法协作2024年机制会议在杭州召开,三省一市城管执法部门联合发布《长三角区域城市管理综合执法协作三年计划(2024—2026)》。四年来,长三角城管执法部门坚持制度“趋同化”、执法“协同化”、队伍“同一化”发展方向,为全国跨区域执法协作提供了可借鉴、可复制的示范样板。
在沪苏浙皖三省一市的交界处,跨省域合作已成常态。今年,上海青浦和江苏吴江区城市管理局、浙江嘉善县综合行政执法局联合成立“青吴嘉普法宣讲团”,共同营造长三角法治化营商环境,推进法治理念、法律法规深入人心。截至目前,上海已组织20名优秀城管中队长、百名城管青年英才赴苏州、嘉兴、六安参加学习培训,深化人才培养合作交流。同时,依法查处毗邻区域建筑垃圾、无序设摊等案件106起,共同守护长三角绿色生态基底。
86.31分 社会满意度得分背后
——贴近群众化被动为主动
上海是一座拥有2500万常住人口的超大城市,城区人口密度大,利益诉求多元,基层矛盾纠纷多样。在新挑战不断涌现的当下,上海城管执法系统受理的市民诉求反而呈逐年下降趋势。数据显示,今年1月至9月,受理诉件共8.1万多件,较2018年同期减少近30%,同时,上海城管执法社会满意度稳步提升。第三方测评结果显示,今年上半年上海城管执法社会满意度得分为86.31分,较去年下半年上升0.34分,等级为“优良”。
在这背后,有着上海城管执法系统多年的精心布局。近年来,坚持和发展新时代“枫桥经验”,主动贴近群众,化被动执法为主动服务,建立社会满意度等动态反馈机制,不断完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解机制,努力把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。
社区是城市管理的基础单元,上海城管执法系统立足超大城市特点,走进社区这一精细化治理“主战场”,深耕市民“家门口”的实事、难事,推动执法管理服务向社区延伸。
奉贤区金海街道金水和苑是一个典型的动迁安置小区,许多居民是常年务农的老年人,搬进住宅小区之后,在小区毁绿种菜,成了令管理者头痛的顽疾。从2015年起,金海街道综合行政执法队在辖区设立了第一批城管社区工作室,从被动发现问题到主动寻找问题,从被动执法变主动服务。走访期间,城管执法队员突发奇想,在小区集中设立了一处中草药种植园,既满足老人对“种菜”的热爱,又能科普传承中医文化,广受好评。
居民实际需求和城市管理规定之所以能够达到平衡,是因为城管部门长期扎根在基层,充分掌握了小区实际情况。2015年底,上海市城市管理行政执法局(以下简称“市城管执法局”)正式单独挂牌。随着机构的下沉,城管执法的重心也下沉至街镇层面,“城管进社区”工作被正式提出,随着多年的持续深耕,不断推进城管执法资源、力量下沉社区一线,实现居村委“全覆盖”。今年3月,市城管执法局下发《关于深化城管执法进社区工作的实施意见》,进一步推动城管执法融入社区、根植社区、服务社区,为提升社区环境提供执法保障。
坚持“7分服务、2分管理、1分执法”的“721”城市管理工作法,上海城管执法系统深入社区收集居民的意见建议,有效地缓解了基层违法成本低、执法成本高、违法周期长的突出矛盾。
过去,城管在公众眼中是一个充满争议的职业,主动贴近市民群众之后,城管部门崭新形象树立起来,极大地提升了管理对象满意度。2019年,全市城管执法系统受理处置市民热线总量为17.86万件,2023年下降至11.13万件,下降了37.68%。
今年夏天,上海城管团队来了一群年轻人。来自各大高校的10名大学生,深入浦东、松江、闵行等区的街镇综合行政执法队,参与投诉处理、执法体验等实践,针对当下社区管理热点问题提出了自己的想法。市城管执法局的相关业务部门正在结合实际情况研究完善,推动这些“金点子”落地见效。
随着城管进社区机制的常态化,局长接热线、公众开放日、夏令热线、大学生社会实践等越来越多品牌活动出现。通过多样化渠道,上海城管执法系统更好地听民声、汇民智、聚民力,并与市民群众形成了良性互动。
如,7月15日是一年一度的城管公众开放日,今年,上海各区城管部门纷纷开展开放日活动,浦东城管综合执法局通过“浦东城管论坛”组织市民大讨论,共同探讨如何破解“烟火气与脏乱差、便民与扰民并存”的城市治理难题。上海城管还积极参与“夏令热线”,聚焦噪音扰民等市民投诉热点问题,进行专项执法。
为了更多获取城市管理中存在的各类问题,集思广益破解管理中的难题,上海城管执法系统除了通过12345便民服务热线、来信来访、人大建议、政协提案等渠道来收集问题外,还依托上海城管App,开通“便民服务窗”,实现市民诉求“移动办”“掌上办”,更加便捷精准地通过百姓视角发现自身工作中的不足,弥补为民服务的短板。
要将城管领域的违规行为从源头杜绝,根本在于增强市民群众遵纪守法的意识。近年来,上海各级城管部门纷纷进社区、进工地、进校园、进楼宇开展各类普法宣传活动,以普法“小切口”做好管执“大文章”。
如,普陀甘泉路街道综合行政执法队创建“周周讲法”普法品牌。最近,上海市城管执法局还组织了50家建筑垃圾专营运输企业负责人,进行集中座谈普法。
“我们将继续依托社区工作室网络、微信公众号矩阵等载体宣传社区法律法规,培育市民法治观念、提升群众法律素养;要创新宣传形式,通过公众开放日等形式扩大影响力、凝聚新合力,引导群众参与社区事务,持续提升基层治理融合度和精细化服务水平,努力打造社区治理新典范。”张永刚表示。
3类 分类设摊开放区背后
——聚焦上海特色优化营商环境
上海城管执法系统的每一项执法行动不仅关乎市民的切身利益,也影响着城市的整体形象和投资环境。在严格依法履行职责的同时,上海城管也通过普法宣传、教育引导等手段,为企业发展创造更加宽松便利的环境,探索城市管理的新模式、新路径,努力实现城市管理与经济发展的良性互动。2023年,上海城管执法局出台了《上海市城市管理行政执法局关于持续优化营商环境的若干措施》,提供有温度的执法服务。
加大特色经营活动支持力度,助力上海“五个中心”建设。热闹的街市、鳞次栉比的店铺和摊位,是城市烟火气的表现。它们是城市活力的一部分,事关民生、就业,可为企业、商户释放更多经营空间。但同时,设摊也是市场主体商业行为向公共空间的延伸和占用,可能造成道路拥堵、空气污染和消防隐患风险,影响居民对公共空间的使用。2023年,上海城管设立三类设摊开放区,将设摊监管嵌入城市的精细化市容管理体系,成为上海优化营商环境的一个缩影。
开放区有疏导点、管控点、特色点三类。“特色点”为近两年新增,品牌化、主题化、特色化的集市、夜市、限时步行街、外摆位等点位被特别鼓励。
为了方便市民查询,2023年,上海城管执法部门发布“上海‘摊’服务地图”,地图囊括了全市各类特色设摊经营场所。自发布以来,上海“摊”服务地图应用还在不断优化中,今年上海还出台设摊经营执法保障方案,支持街镇和商业综合体等有序开设疏导点、管控点、特色集市、夜市和外摆位等经营方式。
用依法免罚做“减法”,助力营商环境做“加法”。2024年8月初,杨浦城管四平路街道综合行政执法队依托轻微免罚、首违不罚,对一起建设管理类案件进行了免予行政处罚。
“免罚清单”制度实施倡导一种“教育为先、公开透明、包容审慎”的执法监管环境。自《上海市城市管理轻微违法违规行为免罚清单》实施以来,上海城管执法部门针对违法行为轻微内改正,没有造成危害等情形或者属于初次违法且范围涉及市容环卫、文明施工、房屋市场管理等多个城市管理领域,坚持处罚与教育相结合的原则,通过批评教育、指导约谈等措施,引导督促当事人增强法律意识、纠正违法行为,促进市场主体依法合理开展经营活动。
加强队伍建设,提供专业监管和服务。城管执法队员常常要和市民群众打交道,在一定程度上代表着一座城市的管理形象。细心的市民会发现,上海城管执法系统趋于年轻化、高知化,工作人员思维活跃、擅长使用高科技工具,不仅为这支队伍增添了青春气息,而且提高了执法效能。
这背后,有着上海城管执法系统刀刃向内、改革创新、加强队伍建设的决心。一是,抓实党建引领,全系统执法人员深入开展主题教育和调查研究,增强队伍的法治素养能力。二是,深化行政综合执法体制改革,特别是优化人员绩效考核,统一人员职级晋升标准。三是,以数字化转型牵引队伍管理,坚持实战实用,建成执法人才执法、案件专项执法等可视化界面。四是,健全城管教育培训体系,举办各类专项培训、讲法活动,建成统一的教育培训管理平台。
张永刚表示,全面践行人民城市理念,上海城管执法系统将继续加强法律法规的支撑保障,加强管理与执法之间的协同协作,更加主动融入社区基层治理,加强与属地街镇、居民区党组织、居委会的互联互动,有效整合社区各类资源;坚持强化执法为民服务理念,加大对群众反映强烈、危害性大的违法行为执法力度,促进社区共建共治共享美好家园。
本文刊于2024年10月30日解放日报08版专题