松江城管开展生活垃圾分类普法活动。

  市局执法总队开展专项执法行动。

  普陀城管走进社区为民服务。

  “7·15公众开放日”互动

  文/戚颖璞

  10月14日，为期4天的“城管执法局长接热线”民生直播正式开启。8时30分，上海市住房城乡建设管理委副主任、市城管执法局局长张永刚率先接通市民来电投诉，热线随即派发工单，属地城管执法队员迅速出动，赶往现场处置。短短半天时间，“城管执法局长接热线”一共受理177件市民诉求，并有专人在现场进行督办整改。

  2019年11月2日，习近平总书记考察上海时，在杨浦滨江提出“人民城市人民建，人民城市为人民”理念。在人民城市理念的指引下，上海城管执法系统积极顺应市民对美好生活的期待，依托热线倾听市民呼声，借助普法提升市民认知，引入科技赋能执法效率……五年来，像这样的民生活动在上海城管执法系统越来越多，“城管蓝”也不断向全市各个角落延伸，推进城管进社区理念、机制、方式创新，在走宽、走深、走实中，回应市民群众新需求，听民声、解民忧，创造了不少可复制、可推广的经验做法。

  “深化城管进社区对于改善市民居住环境、提高市民生活品质具有重要意义。我们将凝聚街镇和部门合力，进一步提高城管进社区执法的规范性权威性，以城管进社区工作新成效回应市民群众关心关切。”张永刚说。

  680项 执法事项拓展背后

  ——提供更广、更精细的管理服务

  今年7月，一种全新的以片区划网格、管执联动一体化的城管进社区工作模式，开始在闵行先行先试。

  “变色预警：黄色，天山西路×弄×号×室，每间房居住人不得超过2人……”在闵行区新虹街道爱博片区社区城管工作站的大屏上，片区内所有装修备案阶段的房屋，按照“一房一档”，进入待巡查列表，整个装修周期全程可视，从源头上对群租、改变房屋使用性质、破坏承重结构等现象进行管控。

  损坏房屋承重结构、擅自改变物业使用性质等5项专业执法事项，是于2015年划转至市城管执法系统的。近年来，上海城管的执法事项逐步增加，至今一共承担680项执法事项。

  然而，680项执法事项面广量大，要落到实处，真正为老百姓解决实际问题，就需要从顶层设计出发，提供系统性支持。

  坚持综合治理、系统治理、源头治理，围绕超大城市治理中的难点、堵点、痛点问题，制定调查研究实施方案，确立了11个调研课题，发放1.3万份问卷，召开30多次座谈会，走访420多个街镇综合执法队等基层点位，征集1480多条问题建议，推动油烟扰民、损坏房屋承重结构等突出问题整改。

  上海城管持续健全法制标准规范体系。近年来，上海城管执法系统积极参与市容环境、住宅物业管理等10项涉及城管执法法律法规规章立法，科学编制行政处罚裁量基准；聚焦市民反映强烈的违法行为，研究编订执法指引。此外，市城管执法局还制定发布了城管执法程序规定、执法全过程记录规定、投诉处理工作规范等一系列制度性文件，通过一系列制度性安排不断提升执法工作的规范性。

  落实680项执法事项，同样要有的放矢。近年来，上海城管执法部门针对热点问题、裉节问题、堵点难点，不断加大执法力度，提高精细化管理水平。

  今年6月1日，新修订的《上海市非机动车安全管理条例》正式实施，上海城管系统立即开展电动自行车安全治理专项执法行动，执法队员和辖区相关部门人员深入各个社区，重点对地下非机动车库、集中停放充电点、架空层等区域开展检查，对违规行为进行劝阻和整改，消除电动自行车在停放和充电等方面潜在的风险隐患。

  聚焦民生关注领域，专项执法行动已经成为常态。以街镇为例，自执法权下沉以来，街镇综合执法队不断加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。对于重点执法事项，街镇综合执法队坚持严管重罚，提升执法震慑力，2021年8月1日至2023年12月31日，街镇重点执法事项办案数2.8万件，占街镇执法总案件数的15.05%。

  比如，在建筑垃圾处置方面，上海各级城管部门深化专项执法，从2021年至2023年依法查处建筑垃圾案件16027起。开展环境污染专项执法行动，依法查处油烟扰民、工地扬尘、餐厨垃圾违规处置等案件4013起。深化生活垃圾专项执法，依法查处垃圾分类案件29431起、乱扔垃圾案件4770起……

  聚焦城市难题顽症，开展城市环境秩序提升行动。如，开展小区环境专项执法，依法查处房屋管理、占绿毁绿、损坏房屋承重结构等案件15363起。开展街面环境专项执法，依法查处乱设摊、跨门经营、共享单车违规停放等案件102280起。深化“一江一河”专项执法，依法拆除违法建筑5237平方米，依法查处向水域乱偷倒垃圾污水等案件1096起，有效维护世界级滨水空间。

  科技赋能社区治理，680项执法事项执行更高效，提高政府部门响应速度。五年来，上海城管执法系统聚焦“两张网”建设，不断优化“智慧城管”体系。

  如，完成网上办案系统升级，增加建设工程垃圾运输企业吊证处罚、信用惩戒等模块，完善案件质量考核、案件统计分析子系统；建成优秀历史保护建筑分级分类监管子系统。各区纷纷创新手段，如，杨浦区局在全市首创街面全域协同指挥体系；奉贤区局开发了跨部门信息协查信息系统，实现对与社区案件相关的住宅小区、物业公司、车辆信息的快速查询；闵行区局试点城管进社区工作码，市民通过扫码即可反映问题、提交建议、查询案例、评价工作，接单时间（1日至20分钟）和处置时间（15日至7日）实现大幅度缩短。

  积极响应国家战略，以创新机制提高长三角城市管理水平，推动区域高质量一体化发展。6月25日，长三角一体化城市管理综合行政执法协作2024年机制会议在杭州召开，三省一市城管执法部门联合发布《长三角区域城市管理综合执法协作三年计划（2024—2026）》。四年来，长三角城管执法部门坚持制度“趋同化”、执法“协同化”、队伍“同一化”发展方向，为全国跨区域执法协作提供了可借鉴、可复制的示范样板。

  在沪苏浙皖三省一市的交界处，跨省域合作已成常态。今年，上海青浦和江苏吴江区城市管理局、浙江嘉善县综合行政执法局联合成立“青吴嘉普法宣讲团”，共同营造长三角法治化营商环境，推进法治理念、法律法规深入人心。截至目前，上海已组织20名优秀城管中队长、百名城管青年英才赴苏州、嘉兴、六安参加学习培训，深化人才培养合作交流。同时，依法查处毗邻区域建筑垃圾、无序设摊等案件106起，共同守护长三角绿色生态基底。

  86.31分 社会满意度得分背后

  ——贴近群众化被动为主动

  上海是一座拥有2500万常住人口的超大城市，城区人口密度大，利益诉求多元，基层矛盾纠纷多样。在新挑战不断涌现的当下，上海城管执法系统受理的市民诉求反而呈逐年下降趋势。数据显示，今年1月至9月，受理诉件共8.1万多件，较2018年同期减少近30%，同时，上海城管执法社会满意度稳步提升。第三方测评结果显示，今年上半年上海城管执法社会满意度得分为86.31分，较去年下半年上升0.34分，等级为“优良”。

  在这背后，有着上海城管执法系统多年的精心布局。近年来，坚持和发展新时代“枫桥经验”，主动贴近群众，化被动执法为主动服务，建立社会满意度等动态反馈机制，不断完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解机制，努力把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。

  社区是城市管理的基础单元，上海城管执法系统立足超大城市特点，走进社区这一精细化治理“主战场”，深耕市民“家门口”的实事、难事，推动执法管理服务向社区延伸。

  奉贤区金海街道金水和苑是一个典型的动迁安置小区，许多居民是常年务农的老年人，搬进住宅小区之后，在小区毁绿种菜，成了令管理者头痛的顽疾。从2015年起，金海街道综合行政执法队在辖区设立了第一批城管社区工作室，从被动发现问题到主动寻找问题，从被动执法变主动服务。走访期间，城管执法队员突发奇想，在小区集中设立了一处中草药种植园，既满足老人对“种菜”的热爱，又能科普传承中医文化，广受好评。

  居民实际需求和城市管理规定之所以能够达到平衡，是因为城管部门长期扎根在基层，充分掌握了小区实际情况。2015年底，上海市城市管理行政执法局（以下简称“市城管执法局”）正式单独挂牌。随着机构的下沉，城管执法的重心也下沉至街镇层面，“城管进社区”工作被正式提出，随着多年的持续深耕，不断推进城管执法资源、力量下沉社区一线，实现居村委“全覆盖”。今年3月，市城管执法局下发《关于深化城管执法进社区工作的实施意见》，进一步推动城管执法融入社区、根植社区、服务社区，为提升社区环境提供执法保障。

  坚持“7分服务、2分管理、1分执法”的“721”城市管理工作法，上海城管执法系统深入社区收集居民的意见建议，有效地缓解了基层违法成本低、执法成本高、违法周期长的突出矛盾。

  过去，城管在公众眼中是一个充满争议的职业，主动贴近市民群众之后，城管部门崭新形象树立起来，极大地提升了管理对象满意度。2019年，全市城管执法系统受理处置市民热线总量为17.86万件，2023年下降至11.13万件，下降了37.68%。

  今年夏天，上海城管团队来了一群年轻人。来自各大高校的10名大学生，深入浦东、松江、闵行等区的街镇综合行政执法队，参与投诉处理、执法体验等实践，针对当下社区管理热点问题提出了自己的想法。市城管执法局的相关业务部门正在结合实际情况研究完善，推动这些“金点子”落地见效。

  随着城管进社区机制的常态化，局长接热线、公众开放日、夏令热线、大学生社会实践等越来越多品牌活动出现。通过多样化渠道，上海城管执法系统更好地听民声、汇民智、聚民力，并与市民群众形成了良性互动。

  如，7月15日是一年一度的城管公众开放日，今年，上海各区城管部门纷纷开展开放日活动，浦东城管综合执法局通过“浦东城管论坛”组织市民大讨论，共同探讨如何破解“烟火气与脏乱差、便民与扰民并存”的城市治理难题。上海城管还积极参与“夏令热线”，聚焦噪音扰民等市民投诉热点问题，进行专项执法。

  为了更多获取城市管理中存在的各类问题，集思广益破解管理中的难题，上海城管执法系统除了通过12345便民服务热线、来信来访、人大建议、政协提案等渠道来收集问题外，还依托上海城管App，开通“便民服务窗”，实现市民诉求“移动办”“掌上办”，更加便捷精准地通过百姓视角发现自身工作中的不足，弥补为民服务的短板。

  要将城管领域的违规行为从源头杜绝，根本在于增强市民群众遵纪守法的意识。近年来，上海各级城管部门纷纷进社区、进工地、进校园、进楼宇开展各类普法宣传活动，以普法“小切口”做好管执“大文章”。

  如，普陀甘泉路街道综合行政执法队创建“周周讲法”普法品牌。最近，上海市城管执法局还组织了50家建筑垃圾专营运输企业负责人，进行集中座谈普法。

  “我们将继续依托社区工作室网络、微信公众号矩阵等载体宣传社区法律法规，培育市民法治观念、提升群众法律素养；要创新宣传形式，通过公众开放日等形式扩大影响力、凝聚新合力，引导群众参与社区事务，持续提升基层治理融合度和精细化服务水平，努力打造社区治理新典范。”张永刚表示。

  3类 分类设摊开放区背后

  ——聚焦上海特色优化营商环境

  上海城管执法系统的每一项执法行动不仅关乎市民的切身利益，也影响着城市的整体形象和投资环境。在严格依法履行职责的同时，上海城管也通过普法宣传、教育引导等手段，为企业发展创造更加宽松便利的环境，探索城市管理的新模式、新路径，努力实现城市管理与经济发展的良性互动。2023年，上海城管执法局出台了《上海市城市管理行政执法局关于持续优化营商环境的若干措施》，提供有温度的执法服务。

  加大特色经营活动支持力度，助力上海“五个中心”建设。热闹的街市、鳞次栉比的店铺和摊位，是城市烟火气的表现。它们是城市活力的一部分，事关民生、就业，可为企业、商户释放更多经营空间。但同时，设摊也是市场主体商业行为向公共空间的延伸和占用，可能造成道路拥堵、空气污染和消防隐患风险，影响居民对公共空间的使用。2023年，上海城管设立三类设摊开放区，将设摊监管嵌入城市的精细化市容管理体系，成为上海优化营商环境的一个缩影。

  开放区有疏导点、管控点、特色点三类。“特色点”为近两年新增，品牌化、主题化、特色化的集市、夜市、限时步行街、外摆位等点位被特别鼓励。

  为了方便市民查询，2023年，上海城管执法部门发布“上海‘摊’服务地图”，地图囊括了全市各类特色设摊经营场所。自发布以来，上海“摊”服务地图应用还在不断优化中，今年上海还出台设摊经营执法保障方案，支持街镇和商业综合体等有序开设疏导点、管控点、特色集市、夜市和外摆位等经营方式。

  用依法免罚做“减法”，助力营商环境做“加法”。2024年8月初，杨浦城管四平路街道综合行政执法队依托轻微免罚、首违不罚，对一起建设管理类案件进行了免予行政处罚。

  “免罚清单”制度实施倡导一种“教育为先、公开透明、包容审慎”的执法监管环境。自《上海市城市管理轻微违法违规行为免罚清单》实施以来，上海城管执法部门针对违法行为轻微内改正，没有造成危害等情形或者属于初次违法且范围涉及市容环卫、文明施工、房屋市场管理等多个城市管理领域，坚持处罚与教育相结合的原则，通过批评教育、指导约谈等措施，引导督促当事人增强法律意识、纠正违法行为，促进市场主体依法合理开展经营活动。

  加强队伍建设，提供专业监管和服务。城管执法队员常常要和市民群众打交道，在一定程度上代表着一座城市的管理形象。细心的市民会发现，上海城管执法系统趋于年轻化、高知化，工作人员思维活跃、擅长使用高科技工具，不仅为这支队伍增添了青春气息，而且提高了执法效能。

  这背后，有着上海城管执法系统刀刃向内、改革创新、加强队伍建设的决心。一是，抓实党建引领，全系统执法人员深入开展主题教育和调查研究，增强队伍的法治素养能力。二是，深化行政综合执法体制改革，特别是优化人员绩效考核，统一人员职级晋升标准。三是，以数字化转型牵引队伍管理，坚持实战实用，建成执法人才执法、案件专项执法等可视化界面。四是，健全城管教育培训体系，举办各类专项培训、讲法活动，建成统一的教育培训管理平台。

  张永刚表示，全面践行人民城市理念，上海城管执法系统将继续加强法律法规的支撑保障，加强管理与执法之间的协同协作，更加主动融入社区基层治理，加强与属地街镇、居民区党组织、居委会的互联互动，有效整合社区各类资源；坚持强化执法为民服务理念，加大对群众反映强烈、危害性大的违法行为执法力度，促进社区共建共治共享美好家园。

  本文刊于2024年10月30日解放日报08版专题