2019年06月17日
 
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信息名称  关于《上海市绿化条例修正案(草案)》的说明
申请编号   文件编号  
发布机构  上海市城市管理行政执法局 公开类型  主动公开
记录形式   发布形式  
关键词   发布时间  2016-10-24

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  我受市人民政府的委托,就《上海市绿化条例修正案(草案)》(以下简称《修正案(草案)》)作如下说明:

  一、修改的必要性

  《上海市绿化条例》(以下简称《条例》)自2007年5月1日起施行以来,对于本市绿化发展工作起到了积极的规范和推动作用。截止到2014年,本市建成区绿化覆盖率为38.43%,森林覆盖率为14.04%,湿地保有率为32.32%,义务植树尽责率超过80%。同时,《条例》对于本市发展立体绿化也明确予以鼓励,并要求新建机关、事业单位以及文化、体育等公共服务设施建筑适宜屋顶绿化的,应当实施屋顶绿化。

  上海作为特大型城市,建筑密度高,环境压力大,绿化发展与人多地少的矛盾一直较为突出,绿化总体水平与建设生态型城市的目标之间仍有较大差距。而立体绿化是相对于传统的地面绿地模式发展起来的一种新型绿化模式,不仅有利于缓解城市“热岛”效应、减轻城市雨水排泄压力、净化城市空气、改善景观效应,而且可以实现建筑节能、缓解绿化用地矛盾,具有良好的生态价值和经济效益。因此,在本市加快发展立体绿化,其必要性和迫切性显得尤为突出。

  市绿化市容局作为本市绿化工作的主管部门,自《条例》施行后逐步加大了立体绿化工作的推进力度。截止到2014年,全市立体绿化面积已超过200万平方米。在具体实践工作中,也逐步摸索、形成了若干行之有效的做法和制度。同时,市政府于2014年8月转发了《关于推进本市立体绿化发展的实施意见》(以下简称《实施意见》),对发展立体绿化提出了全方位的要求;本市《立体绿化技术规程》、《屋顶绿化技术规范》等技术标准也相继出台。上述工作,为修改完善《条例》的立体绿化规范奠定了基础。

  为了更好地拓展本市立体绿化发展空间,有必要对《条例》的相关内容作出相应的修改,为立体绿化推进工作提供法制保障。

  二、起草过程

  2014年初,市绿化市容局启动了《修正案(草案)》的调研和起草工作。市人大常委会将《修正案(草案)》列入2015年度立法计划的正式项目后,市绿化市容局会同有关部门,通过召开征求意见座谈会、书面征询等方式征求各相关部门的意见,并对照现行《条例》进行意见分析和条款梳理。市政府法制办和市人大有关委员会也提前参与了研究。在此基础上,形成了《修正案(草案)》(报送稿),并于2015年3月中旬报送市政府。

  市政府法制办书面征求了本市相关行政主管部门、各区(县)政府、相关园区和新城管委会,以及市政协、市高院、市律协、部分中央在沪企业和本市国有企业等单位的意见,并邀请了本市绿化、建筑设计等领域的专家进行了专项论证;同时,会同有关部门赴实地进行调研。在此期间,市政府法制办、市绿化市容局与市人大有关委员会作了多次沟通。通过对各方面意见进行汇总研究,又对报送稿作了进一步修改完善,经市政府常务会议讨论通过,形成了目前的《修正案(草案)》。

  三、《修正案(草案)》的主要内容

  《修正案(草案)》共9条,主要内容涉及以下三个方面:

  (一)对实施立体绿化的范围和比例提出了强制性要求(《修正案(草案)》第一条)

  现行《条例》对于发展立体绿化主要以鼓励为引导方向;而且,在以往工作实践中,实施立体绿化的具体范围和比例并不清晰,刚性约束力较为欠缺,全面推开立体绿化面临困难。《实施意见》首次以文件的形式对本市立体绿化的实施重点、措施、分工等提出了要求。此次《修正案(草案)》拟对《实施意见》中的相应内容以法规形式进行固化和完善,进一步明确实施立体绿化的具体范围和比例,增加的规定包括:

  1.对于新建公共建筑中高度不超过50米的平屋顶,要求屋顶绿化面积不得低于建筑占地面积的30%;中心城内的既有公共建筑进行改建、扩建的,也按照上述要求实施立体绿化。

  按照建筑类型的分类,建筑分为民用建筑和工业建筑;其中,民用建筑又分为公共建筑和居住建筑。上述规定中的“公共建筑”,特指供人们进行公共活动的建筑,如学校、医院、办公楼、商务楼、影剧院、体育场等,不包括住宅、公寓、宿舍等居住建筑。其次,关于实施立体绿化的平屋顶高度如何合理确定,专家论证意见提出:考虑到本市建筑高度总体状况、立体绿化发展需求、建设养护成本以及立体绿化空间对公众开放的可行程度等因素,平屋顶的高度过低或者过高均不合适。2011年《上海市控制性详细规划技术准则》明确,本市建筑高度采取“分区控制”方式,以符合地区空间景观构架的要求。由于立体绿化附载于建筑物、构筑物上,因此其视觉景观效果、环境特色等空间景观构架要素,有必要与建筑高度的控制要求保持协调统一性。综合以上意见,《修正案(草案)》提出了平屋顶高度“不超过50米”的要求。最后,关于“30%”的比例要求,经专家论证,以建筑的屋顶附属设施占用面积比例为基础数据,结合本市现有立体绿化实例以及国外立体绿化实际做法,最终予以了明确。

  2.对于城市化地区新建的快速路、轨道交通、立交桥、过街天桥的桥柱和声屏障,以及道路护栏(隔离栏)、挡土墙、防汛墙、垃圾箱房等市政公用设施,同样要求应当实施立体绿化,但前提是不得影响市政公用设施的使用功能和结构安全。

  需要进一步说明的是,《修正案(草案)》没有将居住建筑、工业建筑纳入强制实施立体绿化的范围。这主要是考虑到:居住建筑如住宅小区、公寓楼等,实施立体绿化涉及公共部位产权和业主意愿等因素,而且其屋顶结构、形态比较复杂,立体绿化日常养护较为困难,目前尚不宜强制推广;工业建筑则由于受到生产类型、功能用途、材料结构等多种因素的影响,在建筑承重、防水隔热、水分涵养、有毒有害物质挥发等方面往往不利于立体绿化建设和维护,可行性较差。因此,《修正案(草案)》是从鼓励的角度,引导适宜立体绿化的居住建筑、工业建筑等其他建筑依法实施立体绿化。

  此外,为更好地从政策上鼓励立体绿化发展,从2012年起,根据《上海市建筑节能项目专项扶持办法》,全市每年根据立体绿化项目申报情况给予一定的财政资金补贴;部分区(县)也成立了专项扶持资金。为此,对于立体绿化的政策性扶持,《修正案(草案)》也相应作了原则性表述。

  (二)完善了立体绿化的管理要求(《修正案(草案)》第二条至第四条,第六条、第八条)

  在《修正案(草案)》对立体绿化提出强制性要求的基础上,相关的管理要求需要同步予以完善。对此,《修正案(草案)》新增了三项具体管理要求:一是在立体绿化建设阶段,要求立体绿化与建设项目主体工程同时完成,并在竣工验收后报送立体绿化竣工图;二是要求立体绿化所附建筑物、构筑物的产权单位作为养护单位,按照相关养护技术标准对立体绿化进行养护;三是对已建成的立体绿化予以严格保护,禁止占用或者拆除。只有因所附建筑物、构筑物改建、扩建、修缮或者拆除的除外,而且在扩建、修缮完成后,应当恢复原有的立体绿化。对于违反上述管理要求的行为,除《条例》现有罚则已经涵盖的以外,《修正案(草案)》同时增设了对应的罚则。

  (三)按照审批改革的要求下放临时使用绿地的审批权限(《修正案(草案)》第五条)

  根据2014年1月市政府公布的本市第七批取消和调整行政审批事项目录,对于申请临时使用绿地的审批事项,由现行《条例》规定的按照临时使用绿地面积大小分别由市或者区(县)绿化管理部门审批,统一下放至区(县)绿化管理部门审批。对此,《修正案(草案)》作了相应调整。

  《修正案(草案)》及以上说明,请予审议。

信息来源:市城管执法局
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