2018年06月18日
 
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信息名称  关于《上海市拆除违法建筑若干规定 (修订草案)》的说明
申请编号   文件编号  
发布机构  上海市城市管理行政执法局 公开类型  主动公开
记录形式   发布形式  
关键词   发布时间  2016-10-25

 上海市城乡建设和交通委员会主任  黄 融

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

我受市政府的委托,就《上海市拆除违法建筑若干规定(修订草案)》(以下 (修订草案))作如下说明:

   一、 修改的必要性

违法建筑的存在严重影响城市环境质量,影响市民生活,是城市管理的顽症之一。为有效整治违法建筑,1999年6月1日,市人大常委会审议通过了《上海市拆除违法建筑若干规定》(以下简称原《规定》)。原《规定》根据当时本市整治违法建筑的实际需要以及面临的重点、难点问题,对妨碍公共安全、公共卫生、城市交通和市容景观(以下简称“四个妨碍”)的违法建筑的拆除主题和程序作了具体规定。

原《规定》施行后,本市针对市民群众反映较为集中的违法建筑进行了重点整治和拆除。据统计,在2005年1月至2008年12月的四年间,本市共拆除违法建筑1083万平方米,对改善城市面貌和市民群众的生活、工作环境起到了积极作用。

在取得成效的同时,近几年来,本市拆除违法建筑工作中出现了一些新情况、新问题,主要表现为:

一是拆除违法建筑的执法力度还显不够。近几年来,市和区县两级政府组织了一系列拆除违法建筑的执法行动,虽然取得了明显成效,使违法建筑蔓延势头得到了一定程度的遏制,但执法力度还显不够,没有从根本上消除违法建筑的出现,并有一些违法建筑长期未能拆除。其中的原因,有违法建筑形成情况比较复杂,实施拆除直接影响当事人的既有利益,执法难度较大的问题;也有原《规定》关于适用对象为“四个妨碍”的违法建筑,界定不够清晰等问题。此外,对正在搭建的违法建筑可以采取的强制措施不够有力,也是新增违法建筑现象未能从根本上制止的原因之一。目前,本市查处和拆除违法建筑的现状,与举办2010年上海世博会和广大市民的要求相比,还有较大差距。为此,需要在立法上进一步完善拆除违法建筑规范和有效措施,并通过新的地方性法规的实施和宣传,在全市范围内进一步统一思想,形成良好的执法氛围。

二是原《规定》明确的拆违程序还不够完善。原《规定》中关于拆除违法建筑的程序性规范,是地方立法根据当时行政执法的实际情况创设的。近几年来,一些新施行的法律对拆除违法建筑程序作出了新的规定,例如2007年10月全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第六十八条明确规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限制拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”2007年3月全国人大审议通过的《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)的实施,对当事人合法财产的保护提出了更高要求。因此,需要结合近几年来本市拆除违法建筑的实践经验,根据法律文明执法,减少社会矛盾。

三是拆除违法建筑的实施部门已发生变化。原《规定》明确本市拆除违法建筑的实施部门是规划部门。但随着本市其他法规、规章的制定和实施,拆除违法建筑的部门职能分工出现了新的变化。2004年8月,市人大常委会审议通过的《上海市住宅物业管理规定》,增加了房屋管理部门负责物业管理区域内违法建筑的查处职责;2004年1月,根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》,市政府发布的《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》,增加了城市管理执法部门负责城市化地区违法建筑的查处职责。本市违法建筑查处已经从原来规划部门一家负责的行政执法体制,调整为目前规划、房管、城管三家负责的行政执法体制。

鉴于上述情况,有必要对原《规定》进行相应的修改。

二、《修订草案》的起草过程

根据市人大常委会法规草案审议计划,市建设交通委从2008年四季度开始着手《修订草案》的起草工作,征求相关管理部门、区县政府的意见,形成了《修订草案》初稿。市政府法制办接办后,对《修订草案》组织了审核修改,先后征求了区县政府、相关政府管理部门、市政协有关部门、市高级法院、市律师协会、市房地产行业协会以及部分街道办事处、镇政府、居委会的意见,并组织了专家论证。期间,还与市人大城建环保委、市人大常委会法工委进行了多次沟通。在此基础上,经反复修改,形成了目前的《修订草案》。

三、主要修改内容的说明

  (一) 关于《修订草案》的适用范围

原《规定》拆除违法建筑的适用范围为本市行政区域。由于各种原因,行政执法实务中,原《规定》仅在本市城市化地区实施,并未在农村地区实施。为此,《修订草案》根据城市化地区和农村地区的不同情况,对适合范围作了区别规定,其第二条明确将拆除违法建筑的适用范围界定为“本市中心城、新城、中心镇以及独立工业区、经济开发区等城市化地区”;同时,对本市农村地区违法建筑的拆除,在第十九条明确“由镇(乡)人民政府和规划部门参照本规定执行。”

作出这一调整的主要理由:一是与城市化地区违法建筑相比,农村地区违法建筑的产生原因、存在形式、造成的影响有其自身特点,与城市化地区不尽相同。因此,长期以为,农村地区违法建筑的拆除主要是通过适用规划管理和土地管理方面的一般法律规范来处理的,没有直接适用原《规定》。二是城市化地区与农村地区违法建筑的查处主体不同。本市城市化地区违法建筑的查处和拆除,目前由规划、房管、城管三家部门共同负责,以城管部门为主;而农村地区违法建筑的查处和拆除,原来依法由规划、土地管理部门负责,根据新的《城乡规划法》则应由乡镇政府和区县规划部门共同负责,以乡镇政府为主。三是城市化地区与农村地区违法建筑的强制拆除程序不同。城市化地区违法建筑的拆除,拆违实施部门作出限期拆除决定后,需经市或区县人民政府批准后才能强制执行;而《城乡规划法》对农村地区违法建筑的强制拆除程序作了新的规定,授权乡镇政府可以作出限期拆除决定,并可以直接强制执行。

此外,考虑到农村地区违法建筑的查处和拆除法律制度,虽然与城市化地区有区别,但在调查取证、拆除决定作出等程序方面与城市化地区有共性部分。因此,《修订草案》对农村地区违法建筑拆除的参照执行作了相应规定。

  (二) 关于《修订草案》的适用对象

原《规定》适用对象为构成“四个妨碍”的违法建筑,对“四个妨碍”以外违法建筑的处理,按照其他有关法律、法规执行。此次《修订草案》将适用对象明确为未依法取得建设工程规划许可证,在道路、绿地和其他公共场所以及房屋用地范围内搭建的建筑物、构筑物。其主要是因为原《规定》中关于“四个妨碍”的标准带有一定的主观性,适用对象的范围界定不够清晰。在城管部门对物业管理区域内违法建筑查处执法的早期,曾引起争议。2006年本市对农村地头田边的违法建筑进行整治时,对农村地区的违法建筑是否构成“四个妨碍”也有过争议。此外,从目前本市违法建筑的存在形式看,明显不符合“四个妨碍”的不在少数。因此,将适用对象调整为在道路、绿地和其他公共场地以及房屋用地范围内搭建的违法建筑,执行中容易界定,便于操作(见《修订草案》第三条)。

  (三) 关于拆违实施部门的职责分工

《修订草案》根据本市实际情况,将拆违实施部门由原《规定》的规划部门一家,调整为规划、房管、城管部门三家,并对三家部门的拆违职责作了原则规定。即规划、房管、城管部门分别按照规划管理、物业管理和相对集中行政处罚权等方面的法律、法规和本规定,负责违法建筑的拆除(见《修订草案》第四条)。
    关于三家部门的职责分工,市政府于2004年1月发布了《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》,2007年3月发布了《上海市人民政府批转市建设交通委等四部门关于本市进一步加强违法建筑整治工作意见的通知》,对此作了明确规定。同时,针对执法中一些有争议的问题,市建设交通委会同市城管执法局、市规划国土资源局、市住房保障房屋管理局制定的规范性文件作了进一步细化。目前,三家部门的具体职责分工大致如下:

一是对物业管理区域内的违法建筑,由城管部门和房管部门按照职责分工负责查处。其中,城管部门负责物业管理区域内侵占公共绿地、道路及其他各种室外公共场所的违法建筑的查处;房管部门负责物业管理区域内未侵占上述公共场所的违法建筑的查处。

二是对物业管理区域外的违法建筑,由城管部门和规划部门按照职责分工负责查处。其中,城管部门负责物业管理区域外构成“四个妨碍”的违法建筑的查处;规划部门负责物业管理区域外未构成“四个妨碍”的违法建筑的查处。

从执法实践来看,上述关于违法建筑查处的部门职责分工仍存在缺陷和争议,市建设交通委将会同市城管执法局、市规划国土资源局、市住房保障房屋管理局进一步总结本市查处和拆除违法建筑实践中的经验与问题,研究理顺与完善的方案。因此,《修订草案》未对规划、房管、城管三家部门的拆违职责作具体规定,而是授权市人民政府另行规定。

  (四) 关于拆除违法建筑的协调管理机构

由于违法建筑形态多样,情况较为复杂,本市在拆除违法建筑工作中,规划、房管、城管三家部门既有职责分工,又需要协同配合。另外,由于违法建筑拆除过程中难度较大,还需要建设、绿化、水务、交通、电力、公安、工商等相关部门的配合。为在拆除工作中形成各部门各司其职、协同配合的机制,有必要在市和区(县)层面确立协调管理机构,对拆违工作进行统筹协调。目前,实际操作中,市建设交通委承担了市级层面拆除违法建筑工作的协调管理职责,绝大多数区县政府成立了拆除违法建筑工作领导小组办公室(简称“拆违办”),负责本辖区拆违工作的协调管理。因此,《修订草案》对拆除违法建筑的协调管理机构作了相应规定(见《修订草案》第四条)。

(五)关于违法建筑拆除的操作程序

《修订草案》从源头发现、及时查证、限期拆除、权益保护、强制执行等方面,对违法建筑拆除的操作程序作了相应规定。即在原《规定》的基础上,按照提高执法效率与严格执法程序相统一的原则,从以下几方面进行了完善:

一是增加了多渠道发现和及时查证制度。《修订草案》规定了发现违法建筑的三种渠道及其处理方式:(1)拆违实施部门巡查;(2)物业服务企业报告;(3)市城乡建设管理部门和拆违实施部门接受举报。拆违实施部门发现违法建筑、接到相关举报或者物业服务企业的相关报告后,应当及时作出反应,在规定时限内到现场进行勘查取证(见《修订草案》第五条、第六条、第七条)。

二是完善了作出责令限期拆除决定的程序。《修订草案》增加了拟作出责令期限拆除决定的事先告知程序,还明确了当事人的陈述权和申辩权。对于当事人在事先告知书规定的期限内提出陈述、申辩的,《修订草案》明确规定拆违实施部门应当听取其意见,并做好记录。通过增加事先告知程序,可以充分保护当事人的知情权,提高拆违实施部门执法的透明度;同时,通过当事人的陈述、申辩制度,有利于拆违实施部门查明违法建筑的相关事实、了解当事人的实际情况,以缓解当事人的对立情绪,避免拆违工作简单化可能产生的社会矛盾(见《修订草案》第八、九条)。

三是增加了保护当事人合法权益的内容。《修订草案》规定,违法建筑强制拆除过程中,拆违实施部门对违法建筑内的合法财产应当予以妥善保管。增加这一规定,有利于树立拆违实施部门文明执法的形象。而且,按照《物权法》的精神,当事人的合法财产权益应当与违法建筑相区别,拆违实施部门在拆除违法建筑的行政执法中应当保护合法的财产权益(见《修订草案》第十四条)。

四是完善了拆违决定的强制执行制度。按照原《规定》,对构成“四个妨碍”的违法建筑,当事人不履行限期拆除决定的,市或者区(县)政府可以组织强制拆除。《城乡规划法》扩大了可以行政强制拆除违法建筑的范围,只要是规划管理部门责令限期拆除的违法建筑,当事人不履行的,县级以上地方人民政府都可以责成有关部门强制拆除。据此,《修订草案》不再将可以有政府强制拆除的违法建筑限定在“四个妨碍”范围内。即对于拆违实施部门责令限期拆除的违法建筑,当事人未拆除的,都可以由市或者区(县)政府责成有关部门强制拆除。

需要进一步说明的是,对房屋用地范围内的违法建筑实施强制拆除时,有一部分可能要进入居民房屋内,还有个别违法建筑情形较为复杂,不宜由政府直接组织强制拆除,由人民法院强制执行为妥。因此,《修订草案》明确,当事人未在规定期限内拆除违法建筑的,拆违实施部门也可以依法向人民法院申请强制执行(见《修订草案》第十一条)。

(六)关于正在搭建的违法建筑的拆除

从拆违实施部门的实践经验来看,将违法建筑搭建行为有效制止于萌芽状态,有助于弱化利益冲突,降低执法成本和难度。因此,赋予拆违实施部门一定的行政强制权,在发现违法建筑搭建行为时能快速、有效地予以制止,对避免新的违法建筑的产生,十分必要。为此,《修订草案》作了两个方面的特别规定:一是从提高效率和规范的角度,明确拆违实施部门查证违法搭建后,应当当场作出责令停止建设、立即拆除的决定,且必须采取书面形式;二是为了防止违法当事人继续施工,赋予拆违实施部门一定的强制手段,明确其可以采取查封施工现场、暂扣施工工具和材料等措施。这样,体现了操作程序上的快速、简便、规范、有力(见《修订草案》第十二条)。

《修订草案》及以上说明,请予审议。


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