2018年12月10日
 
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信息名称  《上海市城市管理行政执法条例》释义
申请编号   文件编号  
发布机构  上海市城市管理行政执法局 公开类型  主动公开
记录形式   发布形式  
关键词   发布时间  2016-12-29

 《上海市城市管理行政执法条例》的制定和修订是随着本市城管执法工作的不断发展,经历了从无到有再到适时修订的一个过程。2000年7月13日,上海市第十一届人大常委会审议通过了《关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》,在10个中心城区分批开展区级层面的相对集中行政处罚权工作。2004年1月5日,市政府发布了《关于本市开展区县城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》和《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》,进一步深化城市管理行政执法改革。2011年11月,为加强本市城市管理行政执法工作,在之前城管执法工作经验总结的基础上,市人民政府正式向市十三届人大常委会第三十次会议提交了《上海市城市管理行政执法条例(草案)》,并于2012年4月19日经市十三届人大常委会表决通过并于2012年7月15日正式施行。

2014年12月16日,市委市政府印发了《关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见》,确定了对城管执法体制改革的基本内容。市城管执法局立即启动了《上海市城管执法条例(修正案)》的起草工作,通过召开征求意见座谈会、书面征询等方式征求各相关部门的意见,在此基础上形成了《上海市城管执法条例(修正案)》(报送稿),并报送市政府法制办。法制办书面征求了市建管委、市环保局、市房管局等13家相关政府部门,以及市政协、市律协、市政府参事室等单位的意见,经市政府常务会议讨论通过后,在2015年6月18日报送上海市第十四届人民代表大会常务委员会第二十一次会议审核通过。《上海市城管执法条例(修正案)》自2015年7月15日起施行。

本次修正案的内容主要涉及五个方面:一、赋予了乡镇人民政府城市管理执法主体资格;二、调整了部分城管执法事项;三、强化了公安对城管执法工作的保障;四、明确了区县城管执法部门对街镇城管执法工作的监督权;五、规范了对没收物品的处置程序。

 

第一章  总则

  

第一条  为加强城市管理行政执法工作,规范行政执法行为,提高行政执法效率和水平,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》等有关法律、行政法规的规定,结合本市实际,制定本条例。

[释义]本条是关于立法目的和依据的规定。

本条首先明确了本条例的立法目的,即加强城市管理行政执法工作,规范行政执法行为,提高行政执法效率和水平,保护公民、法人和其他组织的合法权益。其次明确了制定本条例的主要依据,即《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律、行政法规,以及本市的具体情况和实际需求。

一、立法目的

行政执法是行政机关行使职权的手段和方法,也是与人民群众的权益直接相关的经常性的管理活动。因此,行政执法的质量和水平直接影响到依法治国的实现。近些年来,随着我国行政管理体制改革的逐步开展和深化,各地方、各部门都在积极探索推进行政执法制度创新,努力提高行政执法和依法行政水平。推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作,就是这些年来尝试并不断推进的一项重要执法创新。在行政执法创新的过程中,相对集中行政处罚制度和综合行政执法制度在城市管理领域的实践,常常被笼统地被简称为城管执法。

从上世纪90年代开始,为提高行政管理效率,建立“精简、统一、高效”的行政管理体制,我国部分城市在中央的统一部署下,开始在城市管理领域开展行政执法体制的改革尝试,将原先分散由多个部门实施的行政处罚集中到一个部门来综合行使。1996年颁布的《行政处罚法》第十六条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”此后,国务院持续不断地强调和推进这项工作,陆续发布了一系列文件。

2002年,国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》规定,国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作,并对相对集中行政处罚权的范围进行了界定。同年,国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿执法队伍实现综合行政执法试点工作意见的通知》,要求“两个相对分开”,实现政策制定职能与监督处罚职能相对分开,监督处罚职能与技术检验职能相对分开,实行综合行政执法。2004年,国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》,对我国行政体制改革的原则、目标和措施进行了全面阐述。《纲要》强调加快建立权责明确、行为规范、保障有力的行政执法体制,继续开展相对集中行政处罚权工作,推进综合执法试点。

上海市也在不断探索相关的体制调整和改革工作,探索建立与市场经济发展相适应的行政管理和行政执法体制。1996年,根据《中华人民共和国行政处罚法》和国务院《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》,本市确立了城市管理相对集中行政处罚权工作分街道、区、市“三步走”的工作方针。1997年,经市人大常委会授权,上海市在街道层面试行了简易程序的相对集中行政处罚权工作。2000年7月13日,上海市第十一届人大常委会第20次会议审议通过了《关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》,在10个中心城区分批开展区级层面的相对集中行政处罚权工作,授权试点区组建城市管理监察大队并行使决定规定范围内的行政处罚权,进行以市容市貌管理为主要内容的综合执法试点,原街道监察队不再具有相关行政处罚的主体资格。根据市人大的决定,上海市人民政府于2000年9月20日颁发了《上海市城市管理综合执法暂行规定》,明确试点区人民政府负责设立区城市管理监察大队,受区人民政府领导。10个试点区人民政府分三批,先后归并了区一级市容环卫、路政、绿化等专业执法队伍和街道监察队,组建了区县城市管理监察大队,行使本市地方性法规和市政府规章规定由区级行政机关和法规授权的区级组织实施的行政处罚权。在总结试点经验的基础上,市政府报经市人大同意,决定终止试点,在全市19个区县全面推开综合执法工作。2004年1月5日,市政府发布了《关于本市开展区县城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》和《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》,进一步深化城市管理行政执法改革。2005年,根据国务院文件精神及中央编委的批复,市委、市政府决定在市级层面推行城市管理相对集中行政处罚权工作,在原市市容环卫局增挂“上海市城市管理行政执法局”(以下简称市城管执法局)的牌子,实行“两块牌子,一套班子”,郊区、县则继续推进城市管理行政执法体制改革。2008年10月,根据市委、市政府的决定,市绿化局与市容环卫局、城管执法局合并,组建市绿化市容管理局,加挂市城管执法局牌子。

2011年11月,为加强本市城市管理行执法工作,市人民政府正式向市十三届人大常委会第三十次会议提交了城市管理行政执法法规草案,市人大常委会经过三次审议,于2012年4月19日经市十三届人大常委会第三十二次会议表决通过。

2015年6月18日, 由上海市第十四届人民代表大会常务委员会第二十一次会议审议通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于修改 〈上海市城市管理行政执法条例〉的决定》,自2015年7月15日起施行。

具体地说,本次立法目的主要包括四个方面:

一是加强城市管理行政执法工作。本市城市管理行政执法活动开展十多年来,在维护城市市容市貌,提高城市管理水平,保障上海世博会成功举办等方面发挥了积极作用,取得了明显成效。与此同时,城管执法工作中还存在亟待完善之处,例如,存在执法边界模糊、管理体制不顺、职责划转不科学、执法依据支撑不足、执法保障不到位,等等问题。为满足当前城市管理工作的需要,推动有关方面进一步达成共识,形成合力,从而提高本市城市管理行政执法的法治化水平,城市管理行政执法地方性法规的制定工作显得尤为重要。

二是规范行政执法行为。行政执法的规范性是指行政执法活动应当严格按照法定的规则和标准实施,是依法行政的重要体现。党的十六大报告指出,一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄,依法行政的能力和水平有待进一步提高。解决这些问题,必须全面推进依法行政,建设法治政府。加强行政执法的规范性是提升各级政府及其职能部门依法行政能力的重要抓手,事关人民群众的利益、政府的形象,以及经济社会的全面发展。为此,本次条例重点规范了城管执法部门实施行政执法的权限来源,明确了城管执法部门具体实施行政执法行为的程序,并设定了相关监督机制和相应的法律责任追究机制。

三是提高行政执法效率和水平。提高行政效率和水平是当前形势下加强城市管理行政执法的重要课题。改革开放以来,我国城市化进程发展迅速,城市化率大幅提升。与城市化进程相伴随的是人口流动程度和城市管理压力的提升,对城市管理行政执法提出了更好的要求。在这种背景下,城市管理领域行政执法的效率和水平被提到了十分重要的位置。因此,城管执法部门既要注意探索提升行政执法效率的方法,更快捷、更低成本的耗费来达到城市管理目标,又要时刻注意行政执法的水平,确保执法公平、公正。

四是保护公民、法人和其他组织的合法权益。保护人民群众的合法权益是地方性法规的基本出发点。广大公民、法人和其他组织是组成社会的基本元素,他们有追求舒适生活环境的合法权益。行政执法的目的就是为了给公民、法人和其他组织营造更舒适的生活环境,这也体现了宪法关于“尊重和保障人权”要求的具体体现。换言之,维护公民、法人和其他组织的合法权益是行政执法的目标,具体的执法措施是行政执法的手段。如果颠倒了目标和手段,必然会导致行政执法价值的异化。近年来,在我国个别城市发生了少数城管执法人员执法不够规范,有的案件造成了不好的社会影响,从而激化了人民群众与行政执法部门之间的矛盾。为此,本次上海市城市管理行政执法条例将“保护公民、法人和其他组织的合法权益”列为条例的立法目的,期望藉此对所有承担城市管理行政执法的部门和人员提出总体上的要求。保护公民、法人和其他组织的合法权益应当是贯穿于整个行政执法全程的价值要求,也是指导本次条例中具体制度设计的基本理念。

二、立法依据

本条例的立法依据包括上位法、国家有关政策文件和本市实际情况。制定本条例直接的上位法依据是1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》,以及2011年颁布的《中华人民共和国行政强制法》等法律法规。行政处罚法第十六条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”在行政处罚的实施过程中,执法部门还需要依法对违法行为进行调查,实施必要的检查手段和强制措施。根据行政强制法第十七条第二款规定:“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”这一规定将与特定的行政处罚权相关的行政强制措施权也授予了综合执法部门。此外,行政诉讼法、行政复议法、行政监察法、公务员法,等等法律法规也都是制定本条例的上位法依据。

1996年行政处罚法颁布之后,国家在推进城市管理领域行政执法体制改革方面下发了一系列重要文件,这些文件规定也是本条例制定的重要依据。这些文件包括以下一些:(1)1996年,国务院发布《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》(国发199613号);(2)1999年,国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》(国发199923号);(3)2000年,国务院办公厅发布《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发200063号);(4)2002年8月,国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发200217号);(5)2002年10月,国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》(国办发200256号);(6)2003年,中央编办、国务院法制办发布《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》(中央编办发20034号);(7)2004年《国务院全面推进依法行政实施纲要》(国发200410号)。(8)2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号);(9)2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)

除了上述提到的国家法律法规以及相关文件之外,本市开展城市管理行政执法的实际情况也是本条制定的重要依据。相关情况我们已在立法背景中进行了介绍,值得一提的是,本市在多年的执法实践中,既积累了一定的经验,也发现了城管执法中明显存在的体制不顺、协调不够、权限不明确、保障不力、监督不细等方面的问题,进一步认识到城管执法体制改革的约束条件和前进方向。2004年1月,市政府根据国务院授权发布实施《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》,进一步推进城市管理相对集中行政处罚权工作。暂行办法的实施,促进了本市城市管理相对集中行政处罚权工作的发展。几年来,本市城管执法部门在维护城市市容市貌,提高城市管理水平,保障上海世博会成功举办等方面发挥了积极作用,取得了明显成效。为本次地方立法积累中重要的经验。

市委市政府《关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见》在总结上述工作经验的基础上,提出了理顺街镇城管执法体制、做实区县城管执法机构、健全公安机关的执法保障机制、整合城管综合执法资源、充实城管综合执法力量等五大做法。

总的来看,上海作为国际化大都市,在城市管理方面具有其特殊的要求,对法治化、规范化、科学化的要求很高。本条例从以上三个方面的依据出发,结合兄弟省市的相关立法经验和国际上的先进做法,重点对规范执法、执法协调等问题做了规定。

 

第二条:本条例适用于本市行政区域内的城市管理行政执法活动。    

前款所称的城市管理行政执法是指市和区、县城市管理行政执法部门(以下简称城管执法部门)以及乡、镇人民政府依法相对集中行使有关行政管理部门在城市管理领域的全部或部分行政处罚权及相关的行政检查权和行政强制权的行为。

 [释义]  本条是关于条例适用范围和城市管理行政执法概念的规定。

一、条例的适用范围

法规的效力包括以下三个方面的涵义:一是空间效力,指的是法规所适用的地域范围;二是时间效力,指的是法规发生效力的时间范围,即法规从何时开始生效,至何时起失效,有无溯及力。三是对人的效力,即法规对适用于哪些人群。本条第一款主要明确了条例的空间效力和对人的效力。根据本款的规定,条例适用于本市全部行政区域,条例对本市范围内一切与实施本条例所称的城市管理行政执法工作有关的执法部门、有关行政管理部门以及执法相对人,都具有约束力。

二、城市管理行政执法的涵义

本条第二款是对城市管理行政执法涵义的界定。本次修订修改了第二款中关于执法主体的内容,赋予了乡、镇人民政府在城市管理行政执法方面的主体资格。根据2014年底中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅《关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见》(以下简称《实施意见》)的文件精神,本市原有的市和区县两级执法体制调整为市、区县、乡镇人民政府三级执法体制,经市政府授权,由乡镇人民政府依法相对集中行使区县有关行政管理部门的行政处罚权,原由区县派驻的城市管理综合执法机构改为乡镇政府下属行政执法单位,以乡镇政府的名义执法。在街道层面,仍维持原有执法模式,街道城管执法中队由区城管执法局派驻,以区城管执法局的名义执法。

城市管理行政执法部门和乡镇人民政府根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定,相对集中行使有关城市管理领域的全部或部分行政处罚权。

与行政处罚权相关的行政检查权是指为了发现违法行为而进行的行政检查行为。

与行政处罚权相关的行政强制权是按照《中华人民共和国行政强制法》规定的为了制止违法行为和履行行政决定而采取的强制行为,分为强制措施和强制执行。

由于行政检查权和行政强制权与行政处罚权的顺利行使是不可分离的,所以在地方性法规中明确相对集中行使的除了行政处罚权外还有相关的行政检查权和行政强制权。

第三条  市和区、县人民政府应当加强对城市管理行政执法工作的领导。

市和区、县人民政府应当根据区域面积、人口数量、管理需求等状况,合理配置城市管理行政执法人员(以下简称城管执法人员)和执法装备,并将城市管理行政执法工作所需经费纳入同级财政预算,保障城市管理行政执法部门依法履行职责。

[释义]本条是关于政府领导职责的规定。

第一款规定,市和区、县人民政府应当加强对城市管理行政执法工作的领导。国务院关于加强市县政府依法行政的决定指出,市县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位,是国家法律法规和政策的重要执行者。在市县政府的各项职能当中,城管执法工作处在行政执法工作的第一线,涉及到人民群众的具体利益。此外,由一个部门来综合行使有关行政管理部门的行政处罚权,实施城管执法工作的过程中,需要部门和部门之间的相互协作,与城市管理行政处罚权相关的行政许可权、监督检查权的行使也需要一个整体性、系统性的配置。这些工作需要市和区、县人民政府应当加强对城市管理行政执法工作的领导。市和区、县人民政府的领导职责既是法律法规赋予的重要权力,也是法律法规要求的重要义务。

第二款规定,市和区、县人民政府应当根据区域面积、人口数量、管理需求等状况,合理配置城市管理行政执法人员(以下简称城管执法人员)和执法装备,并将城市管理行政执法工作所需经费纳入同级财政预算。第二款的规定,是第一款的原则规定的具体细化。各级政府的支持是城市管理行政执法工作得以顺利开展的前提,尤其重要的是在人力、物力和财力上的投入,主要是在行政执法人员、执法装备和工作经费的合理配置上对城管执法工作提供有力支持。本款所强调的“合理配置”,是指配置执法人员和执法装备时应当按照适当、有效、实事求是的原则,综合考虑到执法机构所在地区的面积、人口、管理需求等多方面因素,为依法、高效的推进城管执法工作提供必要的支持。

行政执法人员是行政执法主体的基本组成部分,是影响城市管理行政机关执法水平的重要因素,当前全国各地出现的城市管理执法不当引起的群体性事件中,有很大一部分是城管执法人员素质不高、执法不符合要求造成的,因此,配置好一支过得硬的行政执法人员是人民政府加强对城市管理行政执法的前提。本市在这方面作了大量的工作,取得了明显的成效。2012年3月14日,市机构编制委员会办公室和市城市管理行政执法局共同研究并联合下发了有关区(县)城市管理行政执法局执法大队“三定”工作的意见,确定了城管执法部门的基本编制和附加编制。文件还强调,在具体确定人员编制时要综合考虑区域经济社会发展、财政收入、人口导入、区划设置、大型居住社区推进等情况。同时,推动和促进城管执法力量向基层优先配置。

城管执法装备的合理配置也是城管执法水平的重要保障,包括执法人员办公场所的配置,执法所需通讯工具、交通工具、增强信息化管理的高科技工具,以及保护执法队员的人身安全而在一定情形下为执法人员配备的必要的防护性设备,等等。其中,合理配置办公场所是执法能够顺利开展的重要前提,根据以往的经验,基础执法机构的办公场所应当相对固定,一般分为办公用房、业务用房和辅助用房三部分。选址应当综合考虑交通便捷、相对独立、不与居民住宅混杂,适宜城管执法办案,等等因素。

城管执法工作经费的保障主要体现在,市和区县人民政府应当将相关经费纳入同级财政预算。推行相对集中行政处罚权制度以来,本市区、县保障工作参差不齐,有的地区不能实行财政全额保障,导致执法力量不足、执法不到位、执法装备落后等问题。为了推动上述问题的根本解决,避免因经费保障不到位而影响综合行政执法工作的有序推进,防止依靠收费和罚没款收入作为执法工作经费现象的发生,条例明确规定本市执法队伍的经费保障纳入同级财政预算。这一规定有利于执法队伍的健康发展,对加强城管执法队伍全面建设具有很强的现实意义。

 

第四条:市城管执法部门是本市城市管理行政执法工作的行政主管部门,负责本条例的组织实施。    

区、县城管执法部门负责本辖区内城市管理行政执法工作,并接受市城管执法部门的业务指导和监督。    

区、县城管执法部门应当在街道派驻城管执法机构,以区、县城管执法部门的名义,具体负责本区域内的城市管理行政执法工作。街道办事处应当组织协调城管执法机构在辖区内开展城市管理行政执法活动。    

乡、镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作,其所属城管执法机构以乡、镇人民政府名义,具体承担本辖区内的城市管理行政执法工作,并接受区、县城管执法部门的业务指导和监督。    

市和区、县城管执法部门根据需要可以在特定区域派驻城管执法机构,以市或区、县城管执法部门的名义,具体负责本区域内的城市管理行政执法工作。

[释义]  本条是关于城管执法工作主管部门和城管执法机构设置的规定,修订后为五款,分别对市城管执法部门的职责、区县城管执法部门的职责、街道城管执法机构的设置、乡镇人民政府在城管执法工作领域的职责以及特定区域城管执法机构的设置进行了规定。

第一款是关于市城管执法部门地位和职责的规定,确定了市城管执法部门是本市城市管理行政执法工作的行政主管部门。本市城管执法局成立于2005年,2015年实现机构单列,是本市城市管理行政执法工作的行政主管部门,具体承担本市城市管理相对集中行政处罚权工作,包括负责城管执法工作的组织实施、业务指导、统筹协调和监督检查,负责研究制定城管执法工作规范和行为规范,负责组织本市城管执法工作的业务培训和综合考核,负责本条例的组织实施。市局下设上海市城市管理综合执法总队(以下简称市城管执法总队),执法总队以市城管执法局名义承担市级层面的具体执法事务。

第二款是关于区、县城管执法部门地位和职责的规定,区、县城管执法部门在各区、县层面负责城市管理行政执法工作。本市区县层面城管执法工作的主管部门经历了一个发展的过程, 2000年7月13日,上海市第十一届人大常委会第二十次会议审议通过了《关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》,在十个中心城区分批开展区级层面的相对集中行政处罚权工作,授权试点区组建城市管理监察大队并行使决定规定范围内的行政处罚权,进行以市容市貌管理为主要内容的综合执法试点。根据市人大的决定,上海市人民政府于2000年9月20日颁发了《上海市城市管理综合执法暂行规定》,明确试点区人民政府负责设立区城市管理监察大队,受区人民政府领导。各试点区城市管理监察大队依据行政处罚法的相关规定,以具有管理公共事务职责的社会组织的性质,行使本市地方性法规和市政府规章规定由区级行政机关和法规授权的区级组织实施的行政处罚权。2009年底,市委下发有关区县政府机构改革的文件,明确了区县城管执法局的主体地位。2011年底,本市再次明确各区、县城管执法局负责本辖区内城市管理行政执法工作,区、县城市管理行政执法局执法大队为区、县城管执法局所属的行政执法机构,以区、县城管执法局名义承担具体执法事务。

为顺应本市城管执法体制机制改革的要求,根据《实施意见》文件精神,修正案对原第三款内容进行修改,删去了原条款关于乡、镇人民政府的表述,进一步明确了区、县城管执法部门继续实行在街道派驻城管执法机构,该机构以区、县城管执法部门的名义行使职责,但由街道办事处组织协调其在辖区内具体活动的“区属街管街用”的模式。    

修正案增加了第四款,单独表述乡、镇人民政府作为城管执法主体的内容。乡、镇人民政府作为新增的城管执法主体,其所属城管执法机构以乡、镇人民政府名义,具体承担本辖区内的城市管理行政执法工作,并接受区、县城管执法部门的业务指导和监督。该款明确了乡、镇人民政府层面城管执法机构的地位和职责,从法律上确认和保障了乡、镇人民政府设置城管执法机构的权力,夯实了城管执法系统的基层执法基础,并阐明了该基层执法机构与区、县城管执法部门的关系。

原第四款变更为第五款,是关于在特定区域设置城管执法机构的规定。这些“特定区域”往往是对本市城市管理方面需要具有特殊意义的地区,例如重点景区、重点水域、大型交通枢纽所在地、商业人流密集地区,等等。由于其地理位置特殊,管理要求高,协调事务多。为了适应本市城市发展的客观需求,市和区、县人民政府有时需要打破镇(乡)、街道的现有区划,组建专门的地区管理机构对一些特定的区域进行的综合管理。相应地,市和区、县城管执法部门除了按照镇(乡)、街道区划设置的城管执法机构之外,也需要根据实际情况,在上述特定区域派驻专门的城管执法机构。例如,根据市政府1997年制定的《上海市人民广场地区综合管理暂行规定》,市政府1995年制定的《上海市外滩风景区综合管理暂行规定》,1998年制定的《上海市铁路上海站地区综合管理暂行规定》、《上海市陆家嘴金融贸易中心区综合管理暂行规定》,1999年制定的《上海市南京路步行街综合管理暂行规定》,以及黄浦区政府于2001年制定的《黄浦区豫园商业旅游区综合管理办法》,市和区、县城管执法部门在这些地区设立了专门的城管执法机构,负责该区域的城管执法工作。此外,市政府2002年制定的《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》将本市河道管理中的部分行政处罚权集中由城管执法部门行使,并规定由市城管执法局负责查处涉及市管河道的违法行为,为此,市城管执法局成立了专门的水上执法队伍,具体承担市管河道内的违法行为查处工作。这些城管执法机构由市和区、县城管执法部门派出,以派出他们的城管执法部门的名义,具体负责本区域内的城市管理行政执法工作,接受派出他们的城管执法部门的指导和监督。

 

第五条  建设、绿化市容、水务、环保、工商、房屋管理、规划国土资源、公安、财政等行政管理部门按照各自职责,协同做好城市管理行政执法的相关工作。

[释义]  本条是关于有关部门职责的规定。

城市管理行政执法由一个部门综合行使有关行政管理部门的行政处罚权,因此,在具体实施城管执法工作的过程中,部门和部门之间协作配合显得尤为重要。例如,与城市管理行政处罚权相关的行政许可、日常管理、监督检查、行政处罚,几个环节之间在信息互通,资源共享方面就具有高度的相互依赖性,往往缺一不可。又例如,有的部门根据有关法律、法规的规定,将原本由其行使的行政处罚权及其有关的行政检查权和行政强制权集中给城管执法部门行使的部门。由于将行政处罚权划转到城管执法部门之后,其依然承担着相关领域的行政管理职责。因此,为了确保行政管理与行政执法的衔接,这些部门应当注意发挥好对管理相对人进行日常监督和必要的疏导,以减轻城管执法部门的压力。此外,城市管理行政执法涉及到城市管理的方方面面,要达到高水平的城市管理目标,必须依靠政府各职能部门之间的密切配合,各部门在认真履行各自职责的基础上,积极与相关部门合作,形成城市管理领域里行政管理职权的无缝衔接。综合上述两方面理由可见,各有关行政管理部门根据法律、法规的规定,在其职责范围内对城管执法部门的执法活动予以支持、配合、协作或者保障,对于确保城管执法工作的顺利开展具有十分重要的意义。

 

第六条  城市管理行政执法工作遵循合法、公正、公开的原则,坚持以人为本,执法与教育、疏导、服务相结合,文明执法、规范执法,注重法律效果与社会效果的统一。

[释义]  本条是关于城市管理行政执法原则的规定。

行政执法原则是指导和规范整个行政执法过程的基本精神和准则,因此,本条关于行政执法的原则是条例中具有全局意义和引领作用的条文。按照行政法理论和国家有关文件,行政执法有一些应当遵循的基本原则,这些原则也是本市城市管理行政执法活动所应当严格恪守的。本条确立了本市城管执法工作应当遵循的几项基本原则。

一是合法、公正、公开原则。合法性是行政执法首要的原则,行政执法是行政机关实施法律、法规和规范性文件的活动,其行为必须合乎法律的规定。我国宪法规定,中华人民共和国施行依法治国,建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。这是行政执法的合法性原则的宪法基础。此外,我国行政许可法、行政处罚法、行政强制法等法律都由关于行政机关依法行政的规定。这些法律的规定对行政机关实施的具体行政行为有直接的规范和约束力。国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中对行政机关依法行政的涵义也有针对性的阐述。根据纲要的规定,行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行;没有法律、法规、规章的规定,行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

公正性的实质是对行政执法裁量权的规范和控制。行政处罚法第四条规定,行政处罚应当遵循公正原则。公正包涵了公平、正义的内容。行政执法的过程中需要行政机关在一定范围内运用自由裁量权,在遵循合法原则的前提下,一些事件的处理会有一个上下浮动的范围。当行政机关公正的运用自由裁量权,行政执法的结果往往容易被社会公众接受。国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》就指出,行政机关要平等对待行政管理相对人,不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的,应当避免采用损害当事人权益的方式。城管执法领域针对的多为社会矛盾高发的领域,弱势群体集中,他们的权益尤其需要公正执法的保障,执法公正性也是树立城管执法工作在人民群众中威信的重要途径。

公开性也是城市管理行政执法的重要原则,其实质通过执法过程的公开透明实现合法原则和公正原则。法律是调整公民权利与义务的基本规则,法律公开是文明社会的标志之一。根据行政处罚法的规定,对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据。此外,行政执法的过程也应当充分体现和保障公民的知情权、参与权。对于城管执法活动而言,执法公开还有利于促进社会公众对城管执法工作的理解和配合。

二是以人为本,执法与教育、疏导、服务相结合原则。行政执法工作秉承以人为本,执法与教育、疏导、服务相结合原则,是我国政府职能转变,建立服务型政府方针的重要体现。2004年,国务院为适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程,制定了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)。《纲要》规定,依法行政必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一;必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点;必须维护宪法权威,确保法制统一和政令畅通;必须把发展作为执政兴国的第一要务,坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展。城管执法部门在具体开展行政执法工作中,要时刻注意保护人民群众的合法权益。对待管理相对人,不以实施行政处罚为最终目的。在行政检查活动中发现违法行为时,应当以教育为主,首先对其进行教育和劝导,力求使相对人主动改正违法行为,并在职能范围内为相对人改正违法行为提供必要服务和帮助。在确需实施行政处罚时,要根据违法行为人主观恶意的大小、违法行为社会危害程度的大小而有所区别。对于情节轻微并及时纠正,没有造成危害后果的当事人,不予行政处罚。此外,执法活动中还要注意加强对执法对象的疏导与服务,对于在实施行政执法过程中发现的多发易现的违法行为,单纯的执法行为或者教育难以达到管理效果时,城管执法部门就应当及时组织对相关行为发生的原因进行认真分析梳理,并及时向有关行政管理部门反馈。有关行政管理部门则应当以此为依据研究制定适当的疏导政策,采取必要的疏导措施,为市民合理的生产、生活需求提供正当空间,尽可能的把多发易现的违法行为消弭在日常管理措施当中。

三是文明执法、规范执法,注重法律效果与社会效果的统一原则。文明执法主要是指行政执法的理念、手段、程序达到文明的标准,而规范执法则要求执法主体、权限、依据、程序等都要符合规范,两者共同反映了行政法治条件下行政执法的基本要求。文明执法、规范执法做得好,依法行政、为民服务的水平高,行政效率的水平也会随之提升。文明执法、规范执法也是城市管理领域行政执法工作所必须遵循的重要原则。此外,城市管理行政执法工作兼具法律性和社会性,这要求城市管理行政执法部门不能教条化地追求法律效果,而忽视城市管理的大局和处在不断变化中的城市管理实际。当前,本市城管执法工作要注重法律效果和社会效果的统一,尤其要考虑大城市管理行政执法的社会属性,努力做到平时加强城管法制宣传,使行政相对人对城管执法的合法性有一定的了解;执法过程中尽量听取相对人的具体实情和意见建议,取得相对人对执法的理解和支持;事后主要总结人民群众反映较强烈的重点问题,力求从源头上破解执法难题,提高城市管理的水平。

 

第七条  本市应当加强城市管理行政执法队伍建设,完善执法制度和监督机制,促进执法水平的提高。

[释义]  本条是关于执法队伍建设的总体性规定。

2010年,《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出,贯彻依法治国基本方略,推进依法行政,建设法治政府,是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化,具有划时代的重要意义。加强行政执法队伍建设、完善执法机制和监督机制有利于提高政府部门行政执法的水平,因而是建设法治政府的重要内容之一。2008年,国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》,决定强调执法队伍建设对于建设法治政府的重要意义,要求市县政府要实行行政执法主体资格合法性审查制度。健全行政执法人员资格制度,对拟上岗行政执法的人员要进行相关法律知识考试,经考试合格的才能授予其行政执法资格、上岗行政执法。进一步整顿行政执法队伍,严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责,对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工,要坚决调离行政执法岗位。健全纪律约束机制,加强行政执法人员思想建设、作风建设,确保严格执法、公正执法、文明执法。近年来,本市在进一步加强执法队伍规范化水平方面也制定了相关文件。2011年,《上海市人民政府关于进一步加强行政执法队伍建设的若干意见》强调,加强本市行政执法队伍建设、提升行政执法队伍整体素质,是规范和加强行政执法工作的关键环节,是提高政府依法行政能力的必然要求,也是建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容。因此,本条将加强执法队伍建设作为总则中的重要条款予以规定,旨在通过执法队伍建设推动本市城市管理行政执法水平得到持续不断的提升。

在当前条件下,加强城管队伍建设要注意以下几个方面:一是提高执法人员的基本素质和做好执法工作的责任感、使命感。二是要加强培训,提高执法人员的综合素质。三是要探索新时期队伍建设的规律和特点,结合上海实际,将城管执法队伍建设纳入正规化、科学化、制度化的轨道。四是建立健全针对各级执法部门和执法人员的执法责任追究机制,对执法权的行使起到应有的约束效果。由于本条是总则性规定,只是对城管执法队伍建设提出了方向性的要求,以本条的规定为引领和原则,条例在第三章执法规范部分、第五章执法监督部门,还对如何具体作好城管执法队伍建设问题进行了详细规定。

 

第八条  各级人民政府和相关行政管理部门以及广播电台、电视台、报刊和互联网站等新闻媒体应当加强城市管理法律法规的宣传,增强市民自觉遵守城市管理规定的意识,营造社会共同维护城市管理秩序的氛围。

[释义]  本条是关于宣传教育的规定。

良好的城市管理秩序离不开每一位市民的努力,如果每位市民都能够从自身做起,自觉遵守城市管理方面的法律法规,配合城管执法部门的执法行为,那么,城市管理行政执法的效果必然显著提升。市民群众的守法意识要依靠法制宣传和教育来逐步提高,通过法制宣传和教育,目的是要在本市逐步形成共同维护城市管理秩序的氛围,杜绝那些故意扭曲、丑化城管执法部门及其执法人员形象的不当言论,逐步转变市民心中不配合城管执法的态度,在全社会形成全民积极了解和参与城管执法、主动宣传城管执法、共同维护城市管理秩序的良好氛围。

作好宣传教育工作,离不开各级人民政府的领导和组织。各级人民政府要充分调动各种宣传教育资源,在市民群众当中普及城市管理方面的法律法规。各级人民政府要首先肩负起对属地居民的宣传教育职责,通过与法规宣传相结合的各类宣传教育活动,使群众了解城市管理的需求、任务,使群众知晓城市管理行为规范的制定过程和执法依据与尺度,从而使群众真正理解城管执法部门和执法人员的工作,积极配合城管执法活动。

作好宣传教育工作,还要发挥好新闻媒体的积极作用。各类新闻媒体是我们每天的生活、工作都要接触到的重要信息来源。新闻媒体在及时披露真相、正确引导舆论、统一思想认识、引导群众行为等方面具有优势,与政府主导的宣传教育形成互补。随着科技的进步,新闻媒体的形式越来越广泛,各类新兴媒体在信息传播的及时性、丰富性和多样性,等等方面都有了较大程度的提升。因此,发挥新闻媒体的宣传教育作用,对于在全社会营造良好的城市管理行政执法氛围来说,具有不可替代的重要意义。各新闻媒体应当积极通过多种宣传形式,将遵守城市管理秩序、配合城管执法活动的理念逐步普及到广大群众中去。同时,各级城管执法部门则要主动配合新闻媒体的宣传工作,争取广大社会公众的理解和支持。

 

第九条  城管执法人员依法执行职务,受法律保护。

公民、法人或者其他组织应当支持城管执法部门的工作,协助城管执法人员依法行使职权。

城管执法部门应当听取公民、法人或者其他组织的意见,不断改进和完善执法方式和方法。

[释义]  本条是关于城管执法保障、城管执法活动的公众参与的总体规定。

第一款是关于城管执法保障的规定。本款规定的目的是要提示全体市民遵守法律法规的规定,积极配合城管执法活动。城管执法活动是执法部门依据法律、法规的规定,对违反城市管理秩序的行为,实施管理、处罚的正当执法活动。根据我国行政处罚法、行政强制法的规定,城管执法人员行使城市管理领域行政处罚权的行为,是依法执行职务的行为,应当受到法律的保护。我国治安管理处罚法以及《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等法律、法规和国务院文件对此也都明确。为了进一步强调城管执法人员职务行为的严肃性,本款对城管执法人员依法执行职务的行为受法律保护,予以了再次强调。

第二款是关于城管执法活动中公众配合方面的原则性规定。除了公安机关依法保障城管执法活动,以及相对人严格履行法定义务等内容之外,城管执法活动还需要其他社会公众的紧密配合。其他社会公众的配合义务也体现在几个方面:一是自觉遵守城市管理领域的法律法规。城市管理领域的法律法规旨在维护我们的城市管理秩序,每一位市民都应当主动了解,并自觉遵守这些规定。二是主动发现和举报城市管理领域的违法行为。城市管理领域的管理事项众多,仅凭城管执法人员的日常巡查往往难以及时发现全部违法行为。这种情形下,每一位市民在日常生活中发现违法行为时,都有权利也有义务向城管执法部门举报。只有全社会形成举报违法的风气,城市管理秩序才有可能趋向良性的发展方向。三是协助城管执法人员的执法活动。城管执法活动的顺利开展离不开市民的配合。例如,执法人员在查处违法行为时可能需要在场市民的支持,执法人员依法取证时,也需要在场市民的见证。

在当前的社会背景下,社会团体、行业协会等非政府组织在社会沟通等方面具有越来越重要的作用,有关部门要注意发挥其在配合城管执法工作方面的积极作用。

第三款是关于城管执法部门听取公众意见、改进工作的规定。城管执法活动应当主动听取公众意见,本市各级城管执法部门在实施行政处罚的过程中,应当主动向社会公开,接受社会公众的监督,这也是本条例第六条关于执法原则的规定中,有关城管执法应当遵循“公平、公正、公开”原则的具体要求。条例在总则第九条再次对公民参与问题予以专门规定,体现了本次立法对城管执法公开问题的重视。各级城管执法部门要认真研究学习现有法律、法规和国家文件关于行政执法接受社会监督的规定,探索扩展社会监督的形式,尤其要注重接受社会舆论和人民群众的监督。例如,完善群众举报投诉制度,拓宽群众监督渠道,依法保障人民群众对行政行为实施监督的权利。对于人民群众检举、新闻媒体反映的问题,要认真调查、核实,及时依法做出处理;对社会影响较大的问题,要及时将处理结果向社会公布。对打击、报复检举、曝光违法或者不当行政行为的单位和个人的,要依法追究有关人员的责任。

 

第十条  对在实施城市管理行政执法活动中作出突出贡献或者取得显著成绩的单位和个人,市和区、县人民政府及有关部门可以予以表彰奖励。

[释义]  本条是关于表彰奖励的规定。

对城管执法工作中作出突出贡献,或者取得显著成绩的单位和个人,市和区、县人民政府及有关部门可以组织表彰奖励。表彰和奖励的目的在于弘扬和推广先进经验,鼓励相关单位和个人巩固成绩,取得新的进步,最终有利于在营造关心城管执法、配合城管执法、共同维护城市管理秩序的社会氛围。

 

第二章  执法权限

 

第十一条  市和区、县城管执法部门以及乡、镇人民政府实施城市管理行政执法的范围包括:   

(一)依据市容环境卫生管理方面法律、法规和规章的规定,对违反市容环境卫生管理的违法行为实施行政处罚。

(二)依据市政工程管理方面法律、法规和规章的规定,对违反非市管城市道路(含城镇范围内的公路)、桥梁及其附属设施管理的违法行为实施行政处罚。   

(三)依据绿化管理方面法律、法规和规章的规定,对除绿化建设外的违反绿化管理的违法行为实施行政处罚。

(四)依据水务管理方面法律、法规和规章的规定,对倾倒工业、农业、建筑等废弃物及生活垃圾、粪便;清洗装贮过油类或者有毒有害污染物的车辆、容器;以及擅自搭建房屋、棚舍等建筑物或者构筑物等违反河道管理的违法行为实施行政处罚。

(五)依据环境保护管理方面法律、法规和规章的规定,对道路运输、堆场作业、露天仓库等产生扬尘,污染环境;单位未按照规定对裸露土地进行绿化或者铺装;任意倾倒或者在装载、运输过程中散落工业废渣或者其他固体废物;违反安装空调器、冷却设施的有关规定,影响环境和他人生活;未经批准或者未按批准要求从事夜间建筑施工,造成噪声污染;露天焚烧秸秆、枯枝落叶等产生烟尘的物质,以及露天焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、垃圾、皮革等产生有毒有害、恶臭或强烈异味气体的物质等不需要经过仪器测试即可判定的违法行为实施行政处罚。   

(六)依据工商管理方面法律、法规和规章的规定,对占用道路无照经营或者非法散发、张贴印刷品广告的违法行为实施行政处罚。   

(七)依据建设管理方面法律、法规和规章的规定,对损坏、擅自占用无障碍设施或者改变无障碍设施用途的违法行为实施行政处罚。   

(八)依据城乡规划和物业管理方面的法律、法规和规章的规定,按照市人民政府确定的职责分工,对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为和物业管理区域内破坏房屋外貌的违法行为实施行政处罚。   

(九)本市地方性法规和市政府规章规定由城管执法部门实施的其他行政处罚。   

城管执法部门以及乡、镇人民政府按照前款规定实施行政执法的具体事项由市人民政府确定,并向社会公布。

 

[释义]本条是关于城管执法权限范围的规定。

为了进一步明确城管执法界限,适度拓展和调整城管执法事项,《修正案》除在本条第一款中增加对于“乡、镇人民政府”这一新增主体的表述、将“实施行政执法的范围”修改为“实施城市管理行政执法的范围”外,还着重修改了本条第(五)项的内容,增加环保方面的执法事项。对扬尘污染的查处明确增加了“露天仓库”等场所,将“单位未按照规定对裸露土地进行绿化或者铺装”纳入城管执法范围。同时,将对露天焚烧秸秆、枯枝落叶等产生烟尘的物质,以及露天焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、垃圾、皮革等产生有毒有害、恶臭或强烈异味气体的物质等违法行为实施处罚的范围从特定区域扩大到全市范围。

    具体来看,第一款是对城管执法权限范围的总体规定,共分为九项。其中,前八项是对城管执法部门以及乡镇人民政府实施行政处罚权的八个具体范围进行列举,第九项则规定了由城管执法部门行使的其他行政处罚权的范围。

第一项规定的是市容环境卫生方面的全部行政处罚权事项,是依据市容环境卫生管理方面法律、法规和规章的规定,对违反市容环境卫生管理的全部违法行为实施行政处罚,包括:违反市容管理方面违法行为的查处,如违反户外广告管理、违反景观灯光管理、违反建筑物外立面保洁管理等;对违反环境卫生方面违法行为的查处,如乱倒垃圾、乱倒渣土、乱倒污水等;对违反生活垃圾管理方面违法行为的查处,如擅自处置餐厨垃圾、渣土等;对违反环境卫生设施管理方面违法行为的查处,如未按规定建设环境卫生设施等;对违反环境卫生作业服务管理方面违法行为的查处等。

第二项规定的是市政工程管理方面的部分行政处罚权事项,是依据市政工程管理方面法律、法规和规章的规定,对违反非市管城市道路(含城镇范围内的公路)、桥梁及其附属设施管理的违法行为实施行政处罚。包括:在城市道路范围内从事禁止行为的;挖掘城市道路不符合国家和本市技术规范和规程;擅自占用城市道路人行道设置各类设施等。这里的非市管城市道路,是指不属于市级管理权限范围内的城市道路、桥梁及其附属设施。

第三项规定的是绿化管理方面的部分行政处罚权事项,是依据绿化管理方面法律、法规和规章的规定,对除绿化建设外的违反绿化管理的违法行为实施行政处罚。包括:对擅自迁移树木行为的处罚;对损坏绿化、绿化设施或者实施妨碍树木生长行为的处罚;对擅自砍伐树木的处罚;对擅自调整绿地布局、在规划绿地内插建其他建筑的处罚;对侵占绿地行为的处罚;对擅自改变绿地用途的处罚;对未办理临时使用绿地手续使用绿地的处罚;对未在规定时间内归还绿地的处罚;对将带征的城市公共绿化用地拒不移交绿化管理部门或者擅自移作他用的处罚;对擅自在行道树上悬挂物品行为的处罚等等。

第四项规定的是水务管理方面的部分行政处罚权事项,是依法水务管理方面法律、法规和规章的规定,对倾倒工业、农业、建筑等废弃物及生活垃圾、粪便;清洗装贮过油类或者有毒有害污染物的车辆、容器;以及擅自搭建房屋、棚舍等建筑物或者构筑物等违反河道管理的违法行为实施行政处罚。

第五项规定的是环境保护方面的部分行政处罚权事项,是依据环境保护管理方面法律、法规和规章的规定,对道路运输、堆场作业、露天仓库等产生扬尘,污染环境;单位未按照规定对裸露土地进行绿化或者铺装;任意倾倒或者在装载、运输过程中散落工业废渣或者其他固体废物;违反安装空调器、冷却设施的有关规定,影响环境和他人生活;未经批准或者未按批准要求从事夜间建筑施工,造成噪声污染;露天焚烧秸秆、枯枝落叶等产生烟尘的物质,以及露天焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、垃圾、皮革等产生有毒有害、恶臭或强烈异味气体的物质等不需要经过仪器测试即可判定的违法行为实施行政处罚。

第六项规定的是工商管理方面的部分行政处罚权事项,是依据工商管理方面法律、法规和规章的规定,对占用道路无照经营或者非法散发、张贴印刷品广告的违法行为实施行政处罚。

第七项规定的是建设管理方面的部分行政处罚权事项,是依据建设管理方面法律、法规和规章的规定,对损坏、擅自占用无障碍设施或者改变无障碍设施用途的违法行为实施行政处罚。

第八项规定的是城乡规划和物业管理方面的部分行政处罚权事项,是依据城乡规划和物业管理方面的法律、法规和规章的规定,按照市人民政府确定的职责分工,对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为和物业管理区域内破坏房屋外貌的违法行为实施行政处罚。根据沪府办(2009)93号《上海市人民政府办公厅关于同意进一步明确本市拆除违法建筑相关部门职责分工意见的通知》规定,城管执法部门负责对实行物业管理区域内的在公共绿地、道路或者其他场地违法建筑的拆除,以及非物业管理范围内位于城市道路、公路两侧和隔离绿带内,位于广场、公共活动场地及经规划核定为向社会公众提供开放空间区域内,位于城市公共绿地、生产绿地、防护绿地、专用绿地等违法建筑物的拆除。

第九项是关于城管执法部门行使的其他行政处罚权范围的规定,系兜底条款,明确城管执法部门还可以行使由本市地方性法规和市政府规章规定的其他行政处罚。作这样的规定,主要考虑,一方面是在城管执法实际工作中,已有相关地方法规、政府规章等将部分执法事项授予或者划转给城管执法部门承担的情况,如《上海市实施中华人民共和国国家通用语言文字法>办法》,将公共场所的招牌、设施等用字规范使用情况的执法检查职责交城管执法部门承担等。另外,上海浦东新区作为上海综合配套改革试点区域,市政府依据上海市人大常委会发布的浦东新区综合配套改革试点决定,对浦东新区的城管执法部门赋予了更大的相对集中行政处罚权范围,将包括城市交通、林业、农村地区规划管理等方面的执法职责划转至城管执法部门行使。另一方面城管执法行政处罚权的相对集中应当有个度,执法范围必须要有适度性,城管执法目的为了消除多头执法、执法扰民、效率低下问题,若承担过多职责,可能会适得其反,无从适从,不利于实际管理,而由地方性法规和政府规章来明确,可以在划转或者授权时更加严格、规范。

第二款是关于市政府公布城管执法具体职责范围的规定。由于城管执法相对集中行使了九个领域的行政处罚权,作为其执法依据的法律、法规和规章有上百部之多,涉及的具体条款就更文繁杂,为了使城管执法部门正确履行职责,全面、准确的依法查处违法行为,方便城管执法队员遵照执行,第二款对城管执法范围具体事项的确立作了规定,即明确由市政府对城管执法的主要事项进行确定,并向社会公布。向社会公布城管执法部门执法事项,能使城管执法部门在行使执法职责时,接受社会公众监督,确保城管执法部门依法履行职责,准确执行法律。

 

第十二条 本市地方性法规或者政府规章可以对城市管理行政执法的范围进行调整。

除前款规定外,其他任何单位和个人不得擅自变更城市管理行政执法的范围。

[释义]本条是关于城管执法权限调整的规定。

第一款是关于依法调整城管执法范围的规定。2002年国务院在《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作》文件中规定,省、自治区、直辖市人民政府可以决定对城市管理领域的行政处罚权进行调整。立法审议过程中,有不少委员认为城管执法职责范围的调整应当严格规范、适应限制,以防止随意调整城管执法权限范围现象发生。客观上,上海城管执法队伍创建之初,其执法范围主要考虑在市容、市貌管理为主的城市领域,对违法行为的查处一般不需要借助专业仪器和设施检测即可判定,以充分发挥队伍对街面上的一些违法行为予以快速治理、有效控制的功能。

我们认为确定一些城管执法职责范围调整的原则和程序很有意义,可以有效防止城管执法权限调整的随意性问题,让这支队伍发挥应用的作用。当然,随着城市管理要求的不断提高,以及管理重点及难点、热点问题的不断变化,城管执法权限的调整是客观必然的,但城管执法权限的调整不能是一般性文件就可以规定调整,调整需要遵循一定的程序,符合调整原则,若明确政府规章以上的依据可以对执法权限的予以调整,能够很好的把握这一原则,因为政府规章以上依据的制定总遵循一定程序,如公开征求意见,市长常务会议审议讨论等。为此,本款对城管执法职权范围的调整作预留的同时,也对调整的主体、程序、要求作了规定,即规定地方性法规和政府规章可以对城管执法部门行使城管执法职责的范围进行调整。通过地方性法规和政府规章的立法权限和立法程序,来更好的规范城管执法职责调整活动,充分保证职责调整的科学、有序和合法,从而切实保障城管执法队伍健康、持续发展。这款规定,也是与本条例第十一条第一款第九项的规定精神相一致。

第二款是禁止擅自调整城管执法职责的规定。行政执法权属于公权力的范畴,关系着老百姓利益,行政执法权的履行必须遵循职责法定原则,即执法权的赋予、行使必须符合法律规定,有法律依据作支撑。按照职责法定原则,本款明确严禁其他任何单位和个人擅自变更城市管理行政执法的范围,不经过地方性法规和政府规章的明确,任何单位和个人都无权调整城管执法工作范围。

 

第十三条  已由市和区、县城管执法部门依法行使的城市管理相对集中行政处罚权及相关的行政检查权和行政强制权,有关行政管理部门不得再行使;有关行政管理部门履行的其他行政管理和监督职责,应当依法继续履行。

[释义]本条是关于行政管理部门不得再行使已划转出的行政处罚权,以及应当继续履行行政管理职责的规定。

国务院在2002年发布的《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)明确,行政处罚权相对集中后,有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权,所作出的行政处罚权一律无效,还要追究该部门直接负责的主管人员和其他责任人员的法律责任。为此,本条强调,已由市和区、县城管执法部门依法行使的城市管理行政处罚权及相关的行政检查权和行政强制权,有关行政管理部门不得再行使。作这样的规定目的在于进一步体现行政管理职能明确、权责一致的原则,督促各职能部门切实履行职责。本条包含两层含义:

一是明确对已划转出执法事项,原行政管理部门不得再继续行使。相对集中行政处罚权后,如果划转至城管执法部门的行政处罚权职能原行政管理部门仍继续行使,势必造成新一轮的执法交叉、执法重复或者执法缺位等问题,背离了城管执法制度开展的宗旨。

二是原行政管理部门应当继续履行管理职责。由于随着城市化进程的不断加快,城市管理中依然面临着许多难题顽症,光靠城管执法部门一家的力量是远远不够的,需要各相关管理部门的积极履行管理职能,依法行政,严格管理。为此,本条进一步要求,有关行政管理部门履行的其他行政管理和监督职责,应当依法继续履行,不能以处罚权的移转而放弃与之相关管理职能,依靠末端管理代替源头管理。管理执法实践中,城管执法部门与相关管理部门要密切配合,形成管理执法合力,共同努力,推进城市管理水平的不断提升。

 

第十四条   区、县城管执法部门负责本辖区内违法行为的查处。

管辖区域相邻的区、县城管执法部门对行政辖区接壤地区流动性违法行为的查处,可以约定共同管辖。共同管辖区域内发生的违法行为,由首先发现的城管执法部门查处。管辖权发生争议的,由市城管执法部门指定管辖。

[释义]本条是关于违法行为查处的管辖规定。

第一款是地域管辖的规定。地域管辖也可称为区域管辖或属地管辖,是指同级人民政府之间横向划分其和其所属的具有行政处罚权的行政机关,依据职权在各管辖区内对违法行为实施行政处罚的权限分工。简单讲,就是行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。《行政处罚法》第二十条规定,行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。按照上海两级政府、三级管理,条块结合、属地为主的管理原则,本款规定,由区县城管执法部门负责本辖区内违法行为的查处。这一规定目的在于对本市违反城管执法方面违法行为的查处责任主体作进一步明确, 即所辖区域内的违法行为由区县城管执法部门负责查处,从而充分发挥区县城管执法部门的作用,推进城市管理水平的不断提高。此外,由于违法行为地发生地包括违法行为着手地、经过地、实施地和危害结果发生地,涉及地的行政机关都有管辖权,一般应由最先发现违法行为的城管执法部门管辖。

第二款对城管执法的约定共同管辖和指定管辖作了规定。

一是约定共同管辖规定,指的是管辖区域相邻的城管执法部门通过约定,明确双方对一定区域内流动实施的违法行为实施共同管辖的工作制度。很长时间以来,两区相邻区域流动状态的违法情况一直是执法难点,一些违法当事人利用执法管辖权的属地性特性,总以快速在相邻执法区域来回迁移的方式规避执法检查,给执法工作带来很大挑战。例如,乱设摊、乱散发等违法行为。为解决两区结合部地区流动性违法行为涉及面广、复杂性强、流动性大、管理对象复杂、查处难度高等问题,为提高执法效率,本款确定了约定共同管辖规定,即管辖区域相邻的区、县城管执法部门对行政辖区接壤地区流动性违法行为的查处,可以约定共同管辖;共同管辖区域内发生的违法行为,由首先发现的城管执法部门查处。这个规定,具有较强的执法实际性,以解决执法中“望洋兴叹”窘境。根据本款的约定共同管辖规定,管辖区域相邻的区、县城管执法部门可以约定分别向对方的管辖区域延伸一定面积,在约定的区域面积内实行共同管辖;对共同管辖区域内发生的流动性违法行为,按照谁先发现谁先立案查处的原则,由首先发现违法行为的城管执法部门查处。需要说明的是,为更好的执行约定共同管辖制度,市城管执法部门应当组织各区县城管执法部门采取双方约定、报备等方式,对行政辖区接壤地区的共同管辖区域做出明确,并告知社会,让社会知晓,接受社会监督。

二是指定管辖规定,一般是指上级行政机关以决定的方式指定下一级行政机关对某一行政处罚行使管辖权。指定管辖实际上也是赋予行政机关在处罚管辖上一定的自由裁量权,以适应各种错综复杂的处罚情况。城管执法实际中,可能会出现推诿执法或者互相争夺管辖权等情况,也就是本款所指的管辖权争议事件,比如污染的道路涉及两个区。为应对这种情况,本款规定了指定管辖,由市城管执法部门指定一个区县城管执法部门进行查处。需要说明的是,上级城管执法部门指定下一级城管执法部门对某一违法案件行使管辖权,是一种具有法律效力的行政行为。因此,市城管执法部门在行使指定管辖权时,要依法作出指定管辖决定,制作指定管辖决定书。否则,难以分清指定者与被指定者的责任,也使被指定者行使管辖权时,失去法定依据。

 

第十五条  市城管执法部门对区、县城管执法部门未予查处的违法行为,应当责令其查处,也可以直接查处。

区、县城管执法部门对乡、镇城管执法机构未予查处的违法行为,应当责令其查处,也可以直接查处。

市城管执法部门可以对社会影响重大的违法行为直接进行查处;必要时,也可以组织相关区、县城管执法部门共同进行查处。

区、县城管执法部门在开展重大执法行动时,可以对街道、乡、镇城管执法机构进行调动指挥。

[释义]本条是关于本市城管执法系统内部监督查处及指挥调度权限的规定。

第一款是对区县城管执法部门未予查处的违法行为,规定市城管执法部门应当责令其查处,或者直接查处。按照条块结合、属地管理的城市管理权限划分原则,本条例第十四条规定了违法行为由本辖区的区县城管执法部门负责查处,即属地管辖原则。执法实践中,对一些违法行为,区县城管执法部门可能会因种种原因不能及时查处,造成行政不作为或者责任主体缺位等现象。为避免这种现象发生,本款从加强层级监督,落实查处责任主体,强化查处力度的角度出发,规定市城管执法部门对区、县城管执法部门未予查处的违法行为,应当责令其查处,也可以直接查处。

第二款为《修正案》新增内容,明确了区县城管执法部门对于乡、镇城管执法机构的督办查处权,区、县城管执法部门对乡、镇城管执法机构未予查处的违法行为,应当责令其查处,也可以直接查处的权限。既符合城管执法体制机制改革的要求,也理顺了市、区县、乡镇三级城管执法系统内部的监督管理关系,有助于促进依法行政。

第三款是关于对社会影响重大的违法行为,市城管执法部门可以直接查处或者组织共同查处的规定。这里社会影响重大的违法行为,是指违法行为具有违法情节严重、性质恶劣,造成违法后果严重,产生重大社会影响等情况。由于社会影响重大的案件,往往涉及面广,社会关注度高,查处难度大等,为确保社会影响重大违法案件查处工作的顺利开展,有必要明确市级城管执法部门对该类案件的监督查处职责。

第四款为《修正案》新增内容,赋予了区、县城管执法部门在开展重大执法行动时对街道、乡、镇城管执法机构的调动指挥权。随着城管执法重心下沉,“区属街管街用、镇属镇管镇用”的基层执法体制基本建立并实现了良性运转。明确区县城管执法部门在必要情况下享有对街道、乡、镇城管执法机构的调动指挥权,有利于适应不同强度执法工作的需要,避免执法力量下沉可能造成的队伍脱节问题,从而更好地提升执法效率和运用执法力量。

 

第三章  执法规范

 

第十六条  城管执法人员实行全市统一招录制度,公开考试、严格考察、择优录取。城管执法人员经法律知识和业务知识的统一培训并考试合格具备行政执法资格的,方可取得行政执法证件。未取得行政执法证件的人员,不得从事行政执法活动。

城管执法人员从事行政执法活动,应当着统一识别服装,佩带统一标志标识,做到仪容严整、举止端庄、语言文明、行为规范。

城管执法人员从事行政执法活动时,应当向当事人出示行政执法证件;除法律另有规定外,必须两人以上共同进行。

释义本条是关于城管执法人员上岗规范的规定。

第一款是关于城管执法人员招录和上岗的具体规定。城管执法人员代表国家行使管理执法权,从事执法工作的执法人员需要具备一定的政治素质和业务素质。近几年来,为提高执法人员的执法素质,增强队伍规范执法、依法行政的水平,本市依照《公务员法》的规定,在全市范围内推行了城管执法人员参照公务员管理的工作,对在职城管执法人员,由市公务员局统一组织进行培训、考试、考核,考试、考核通过者给予参照公务员管理的待遇,没能通过者予以分流安置;对新招录人员,严格按照《公务员法》的规定,实行公开招录、择优录用、上岗培训。此举,对不断改变队伍人员结构,提升队伍素质具有积极意义。为此,本款对执法人员招录和上岗作了明确规范。

一是建立全市城管执法人员的统一招录制度。《公务员法》规定,录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员,应当采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法;地方各级机关公务员的录用,由省级公务员主管部门负责组织。为此,本款明确规定,建立全市城管执法人员统一招录制度,通过公开考试,严格考察,择优录取的方式,让一些优秀的、能够胜任城管执法工作的人员进入城管执法系统,以不断提高城管执法队伍的整体素质。目前,本市城管执法人员招录工作由市公务员局统一组织,由其向社会发布招录信息,组织统一考试,由招录的城管执法部门进行面试、考察,然后择优录取。

二是规定执法人员上岗执法前具备执法资格。城管执法人员依法承担了城市管理方面大量的执法任务,从事的工作难度大、要求高,法律知识和业务知识的专业性要求很高,一名合格的城管执法人员,除应当具备公务员法录用的规定条件外,其城管执法业务知识的掌握仍然十分重要。为此本款规定,城管执法人员在被招录后,还必须经过法律知识和业务知识的统一培训,考试合格,具备行政执法资格。根据当前本市城管执法队伍内部管理制度规定,新招录的人员都必须经过市城管执法局组织的为期一个多月的统一培训,培训内容涉及法律基本知识、专业知识、执法业务知识等。培训后通过考试,成绩合格者才能具备行政执法资格。 

三是取得行政执法证件。《行政处罚法》规定,执法人员必须向当事人出示证件。根据这一规定,执法管理实践中,执法人员要取得执法证,必须经过法律知识和专业知识培训,经考核合格后,颁发行政执法证,作为其具有执法资格的凭证。本次立法中将这一做法作为一项基本制度明确下来。同时为严格执法管理,明确未取得行政执法证件的人员,不得从事行政执法活动。目前,各区、县在市容管理领域聘请了一些协助管理人员,协助维护市容环卫管理秩序。对于违反市容环卫管理秩序的行为,协管员可以发挥一定的劝道、教育作用,但由于其不具备执法人员身份,因而禁止从事行政执法活动。

第二款是关于城管执法人员上岗着装和行为规范的要求。规定应当城管执法人员从事行政执法活动,应当穿着统一识别服装,佩带统一标志标识。条例作这样的规定,主要考虑到城管执法人员承担着大量的街面市容环境卫生执法工作,执法场合多样,面对的对象各种各样,若不着统一的服务,很难取得一定的执法效果。在长期的执法实践中,城管执法队员一直穿着统一服装上岗执法,这一作法既有利于规范执法行为,也方便社会公众的监督。此外,本款还对执法行为规范作了规定,要求执法人员执法时做到仪容严整、举止端庄、语言文明、行为规范。在这方面,市城管执法局于2007年制定了专门的行为规范——《上海市城市管理行政执法人员行为规范(暂行)》(沪城管执2007号),规定城管执法人员在执法过程中必须着装、仪容、举止、礼节、用语规范。

第三款是关于执法人员在执法时应当出示执法证,以及执法人数的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定,行政执法应当向当事人出示行政执法证件。出示执法证件的目的,是向当事人表明执法人员的执法资格,这是依法行政的前提。此外本款还强调,除简易程序外,参与每一次行政执法的执法人员不得少于两人,这也是落实行政处罚法关于依法行政程序要求的规定。

 

第十七条 城管执法部门应当建立和完善城管执法巡查机制,并可以利用城市网格化管理系统,及时发现、制止和查处违反城市管理法律、法规和规章规定的行为。

本市举办重大活动时,市城管执法部门可以组织区、县城管执法部门进行集中巡查。

释义本条是关于城管执法日常巡查制度建立的规定。

第一款是城管执法日常巡查机制建立和完善的规定。执法巡查是实施城管执法的最基础性工作,日常巡查工作科学有序的开展,有助于及时发现、及时纠正各类违法行为,增加社会公众自觉遵守法律规定的责任意识。为此,本款从两个方面对日常巡查机制的建立和完善进行了规定:

一是要求城管执法部门建立日常巡查机制。近年来,本市城管执法部门在执法工作中紧密结合特大型城市管理的实际和广大市民群众的需求,按照“分区管理、分类管理、分时管理”的原则,逐步建立健全了一套差别化、精细化的执法管理巡查机制,提升城市常态长效管理水平。例如,针对全市90条主要干道、26个景观区域等重点区域,城管执法部门推行了“以徒步巡查、非机动车巡查、岗区固守为主,以机动巡查为辅”的勤务模式,严格落实“五定”要求,提高队员执勤巡查率、现场处置率和问题解决率,提升队员“主动发现、高效处置”问题的能力,确保重点区域市容环境整洁有序。又例如,针对本市中小道路、社区周边等一般区域,城管执法部门根据违章现象多发高发时段,针对性地加大执法巡查频率和管控力度,建立健全岗段包干、错时执勤、勤务督察等工作机制,确保市容环境总体可控。对重大活动、重要节日保障任务,建立完善了“市局、区局、街镇分队三级应急响应机制”,进一步加强应急队伍建设。以上这些巡查机制的建立,有利于促进城管执法部门正确履行职责、提升水平。为了将行之有效的巡查机制进一步制度化,以不断适应城市管理所需,本款对城管执法部门建立和完善巡查机制作了专门规定。

二是明确城管执法部门可以利用城市网格化管理系统,及时发现、制止和查处各类违法行为。城市网格化管理系统,是指依托统一的城市管理数字化平台,将管理辖区按一定的标准划分成单元网格,通过加强对单元网格中部件和事件的巡查,建立监督和处置相分离的主动发现、及时处置的城市管理问题的一种方式。根据2008年上海市人民政府批转的上海市建设交通委员会制定的《上海市城市网格化管理实施暂行办法》规定,城市网格监督员应当按时对工作责任网格进行巡查,对巡查中发现的问题收集证据并上报信息,由区县城市网格化管理中心根据情况将案件进行派谴,由有关专业管理部门负责处置。网格化管理系统的作用,对及时发现、及时查处问题具有积极的意义。为此,本款要求城管执法可以利用城市网格化管理系统,及时发现、制止和查处违反城市管理法律、法规和规章规定的行为。

第二款是关于重大活动时的集中巡查机制建立。这里的重大活动,是指由国家、本市政府等部门、社会单位组织的在国际、国家或者本市层面上具有一定社会影响的经济、政治、文化等各种活动。本市城管执法工作以属地管理为主,但遇有重大活动的举办,一个区的执法力量往往不能满足工作任务所需,需要市级管理执法部门从面上综合考虑、统筹协调,调动相应区的执法力量给予支持,如上海世博会的举办,世博会园区涉及三个区域,其中有很大一块会址在浦东新区,而单是浦东新区园区内外的城市市容秩序维护,浦东新区的执法力量远远不够。为了维护世博会举办期间的市容秩序,市城管执法部门组织了多个区县的执法力量来共同承担市容秩序的维护责任。为此,本款规定,本市在举办重大活动时,市城管执法部门可以组织区、县城管执法部门进行集中巡查,各区县城管执法部门接受市城管执法部门的指派、调动,可以进入所辖区域外的地区执法公务,不受地域管辖限制。

 

第十八条 城管执法部门可以根据违法行为的性质和危害后果,采取不同的行政执法方式。

城管执法部门查处违法行为时,对情节较轻或者危害后果能够及时消除的,除法律、法规、规章规定直接给予行政处罚外,城管执法部门应当先对当事人进行教育、告诫、引导,并责令其改正;对拒不改正的,依法给予行政处罚。违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。

释义本条是关于城管执法必须遵循处罚与违法行为的性质和危害后果相适当,以及教育引导与处罚相结合的规定

第一款是关于执法方式的规定。实施行政处罚不仅仅是为了惩罚违法者,最主要是为了通过惩罚使违法者吸收教训,受到教育,自觉遵守法律秩序,提高法制观念。为此,本款规定城管执法部门开展行政执法活动中,可以根据违法行为的情节和危害后果,采取不同的行政执法方式,这里的不同行政执法方式,包括要求改正违法行为、批评教育、给予行政处罚、进行法律宣传等。本款规定的目的在于希望通过柔性执法方式的建立、运用,构筑文明、和谐的执法环境。

第二款是关于城管执法实施处罚必须过罚相当,注重教育引导与行政处罚相结合的规定。具体包括三方面的内容:

一是情节较轻或者危害后果能够及时消除的,除法律、法规、规章规定直接给予行政处罚外,城管执法部门应当先对当事人进行教育、告诫、引导,并责令其改正。行政违法行为侵犯了管理秩序,损害了公民、法人和其他组织的权利,行政机关以国家强制力为手段,对违法行为当事人给予处罚予以惩诫。但行政处罚不仅仅具有惩诫功能,还具有补救功能,通过阻止、矫正行政违法行为,责令违法当事人改正违法行为,恢复被侵害的管理秩序正体现了行政处罚的教育和补救功能,也有效的预防了破坏社会秩序和公共利益行为的再次发生。因此,对于一些情节较轻或者危害后果能够及时消除的,若违法行为当事人及时改正了违法行为,行政管理的目的就已经达到了,行政机关就不再需要对其苛以处罚。为此,本款十分强调城管执法部门对当事人采取教育、告诫、引导,以及责令其改正的执法方式。若当事人改正了违法行为,除法律、法规、规章规定必须给予行政处罚的行为之外,本款明确规定城管执法部门可不再对当事人实施行政处罚。

二是违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。《行政处罚法》规定,行政处罚必须遵循行政处罚与违法行为相适应原则,对违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。为此,本款明确,违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。在这里,违法行为轻微、及时纠正与没有造成危害后果是统一的,不可分割的。

三是当事人拒不改正的,依法给予行政处罚。自觉遵守行政管理秩序是每一位公民的义务。当事人实施了违法行为而又不按照执法部门要求进行改正的,应当给予行政处罚,以对其行为进行惩诫。为此本款规定,若当事人拒不改正的,城管执法部门依法给予行政处罚。

 

第十九条 城管执法人员在查处违法行为时,可以采取以下措施:

(一)依法进入发生违法行为的场所实施现场检查,并制作检查笔录;

(二)以勘验、拍照、录音、摄像等方式进行现场取证;

(三)询问案件当事人、证人,并制作询问笔录;

(四)查阅、调取、复印与违法行为有关的文件资料;

(五)法律、法规规定的其他措施。

城管执法人员、当事人、证人应当在笔录上签名或者盖章。当事人拒绝签名、盖章或者不在现场的,应当由无利害关系的见证人签名或者盖章;无见证人的,城管执法人员应当注明情况。

[释义]本条是关于城管执法调查程序和措施的规定。

第一款是关于城管执法查处违法行为的措施规定。《行政处罚法》规定,行政机关给予行政处罚,必须查明事实,以事实为根据;除当场作出的行政处罚外,行政机关在作出行政处罚决定之前,都必须经过调查程序。调查的目的,就是为了查清违法事实,获得有关证据。查清的违法事实包括行为人行为违法的事实,以及违法行为的性质、情节和社会危害程度等方面的事实。城管执法人员对查处违法事实时,应当如何开展调查,如何收集有关证据,执法中并无完整规范。为进一步规范城管执法活动,确保执法活动的合法和有序,解决城管执法工作中存在的调查措施不明确、方式不规范,手段运用不全,证据证明力不强等问题,本款对城管执法查处违法行为时调查程序开展和措施的运用分五项作了具体规定:

第一项是关于实施现场检查,制作检查笔录的规定。对现场进行检查,是城管执法部门的执法人员进入违法行为发生的场所,发现违法事实,提取证据的执法活动。城管执法人员实施现场检查的对象,一般为与违法行为有关的场所、物品。现场检查是发现和提取证据的重要途径,检查笔录是实施现场检查的主要证据形式。城管执法人员进入违法行为发生的场所,必须是依法有权进行检查的现场,即进行检查的场所必须与其履行的职责活动有关;实施现场检查时,不得少于二名执法人员;应当向被检查现场的当事人或者在场人表明身份,向出示执法证件;对违法行为造成的后果、违法事实的情况进行勘验、检查;制作检查笔录,如实记录检查情况和结果。检查笔录是以文字、图形、符号等所表示的内容证明案件真实情况的书面文件。其具有三个特征:一是以材料所记载的内容来证明待证事实的;二是其记载的内容,是可供人们认识和了解的;三是所记载的内容是能够证明案件事实的全部或者一部分。由于,现场检查笔录是证明违法事实的有力证据之一,制作现场检查笔录时应当注意:一是必须全面、客观、准确的记录现场有关情形;二是必须由在场的城管执法人员负责制作;三是记录完毕,必须交在场的被检查对象的人员阅示,如当事人有异议,可以决定重新检查;四是检查笔录应当交被检查对象的人员签名或者盖章;五是参与现场检查的执法人员应当签名或者盖章;六是笔录使用的语言要规范,字迹要清楚、准确。

第二项是关于勘验、拍照、录音、摄像等方式进行现场取证的规定。勘验、拍照、录音、摄像等城管执法人员在现场进行调查、收集证据的手段、方式。勘验是在现场发现和提取证据的专门活动,勘验的对象一般是与违法行为有关的场所、物品、工具。勘验一方面是发现和提取物证的重要途径,另一方面勘验形成的勘验笔录本身也是证据的种类之一,为此,城管执法人员在实施勘验时,可以制作勘验笔录。勘验笔录的制定规范与现场检查笔录的制作规范大致相同。以拍照、录音、摄像等方式获取的证据,属于视听资料证据。视听资料证据具有真实、综合、形象、直观、准确等特征,对正确查明案件事实具有相当的证明力。为此,在运用拍照、录音、摄像等方式进行现场取证时,要遵循合法、适时、真实、细致和连贯的原则。所谓合法,是指城管执法人员制作时必须按照法定的职责范围、程序和方式制定。所谓适时,是指制作视听资料应当与案件真实的发生过程同步进行,既不能事先制作,也不能事后补充制作。所谓真实,是指制作视听资料应当真实地反映案件事实,不得掺杂使假。所谓细致,是指应当确保视听资料的质量。所谓连贯,是指视听资料的制作应当先后连接,不能断断续续。需要说明的是,勘验笔录与现场拍照、录音、摄像等可以互为补充、互为印证,共同构成勘验笔录的整体,全面客观的反映勘验实际情况。

第三项是关于询问案件当事人、证人,并制作询问笔录的规定。为了解案情、查清违法事实,城管执法人员在查处违法案件时,可以对案件当事人、证人进行询问。询问是案件调查中经常使用的一种证据收集措施或者方式。询问的对象包括案件当事人、证人。询问的程序与规则:一是必须围绕违法案件事实展开询问,不得询问与案件无关的情况;二是询问时要有二名执法人员在场,询问前应当向当事人、证人出示执法证,表明身份;三是对当事人要告知回避权利,对证人要讲明配合的义务;四是应当制作询问笔录。制作询问笔录应当注意以下几点:一是记录应当与询问同步进行;二是记录要客观全面;三是字迹要工整;四是询问完毕应当请当事人、证人在询问笔录上签名或者盖章;五是参与询问的执法人也应当盖单或者签名。

第四项是关于查阅、调取资料的规定。城管执法人员在查处违法行为时,为了查清案件,可以去相关部门或者有关单位复印与违法行为有关的文件资料,复印后应当请相关部门或者有关单位在复印件盖单确认,作为认为违法行为的依据之一。

第五项是关于法律、法规规定的其他措施。查处违法行为时,除可以采用前款规定的措施外,还可以采取现行法律、法规规定的其他措施,包括证据登记保存、扣押等,由于执法部门实施检查等措施带有一定强制性,为此采用法律、法规规定的措施,都应当依照法律、法规规定的程序、方式和要求进行检查或者取证,确保执法手段和程序合法、规范。

为使城管执法人员能更好的进行现场检查,使行政执法工作更趋规范、有序,市城管执法局可以根据本款规定,对现场检查,案件调查手段、方式和程序作具体的规定。

第二款是关于固定证据方式的规定。作为认定违法行为的证据,现场检查笔录、询问笔录应当由城管执法人员、当事人、证人在笔录上签名或者盖章。由于现实中,不少当事人往往拒绝签名、盖章或者不在现场的,对此,城管执法人员应当请由无利害关系的见证人在检查笔录或者询问笔录上签名或者盖章;对无见证人的,城管执法人员应当在检查笔录或者询问笔录上注明情况。

 

第二十条 城管执法人员调查取证时,应当全面、客观、公正,符合法定程序,不得以利诱、欺诈、胁迫、暴力等非法手段收集证据,不得伪造、隐匿证据。

通过非法手段获取的证据不能作为认定违法事实的依据。

释义本条是关于城管执法人员调查取证规则的规定。

第一款是关于证据收集规则。证据是查明案件事实的依据,是认定案件事实的唯一手段,是促使当事人承认行政违法行为接受处理的有效武器。没有证据或是缺乏证据的执法都是违法执法。《行政处罚法》规定,行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据。这是以事实为根据,以法律为准绳的法制原则的基本体现。为此,对城管执法人员在行政执法工作中调查取证的开展,本款作了三方面规定:

一是调查取证应当全面、客观和公正。所谓全面,是要求城管执法人员要围绕违法行为开展全面调查,既要收集围绕涉嫌违法行为的构成要件收集与对违法行为定性有关的各种证据,又要收集与对其量罚有关的各种证据;既要收集有关证人证言,又要还要做好现场笔录、当事人陈述等证据。所谓客观,是要求城管执法人员收集的证据一切以事实为根据,从客观实际出发,不能主观臆断,不得预先设定结论;收集的证据必须是客观存在的事实,能客观反映案件事实,是对案件真实的客观描述。所谓公正,是要求城管执法人员应当本着法律面前人人平等的原则,公正、公平,不带个人偏见和喜好,排除外界干扰和压力,既收集对当事人不利的证据,又收集对当事人有利的证据;不能只收集对认定违法事实有利的证据,而不收集能反映当事人有从轻、减轻或不受处罚的证据,遵循各项证据收集规则。只有坚持全面、客观、公正的证据收集原则,才能为正确处理案件奠定坚实基础,真正达到惩罚违法行为和维护城市市容管理正常秩序的行政执法目的。

二是调查取证应当符合法定程序。符合法定程序,具体可以包括收集的主体合法、收集的程序合法,收集的方式合法以及收集证据的形式合法。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中明确,严重违反法定程序收集的证据材料不能作为定案依据。证据收集不符合法定程序的情形一般包括以下几种:先做出行政处罚后收集证据的;只有一名执法人员调查取证的,或者执法人员未取得执法证件的;收集证据时未告之相对人相关权利的;应当回避却没有回避的;采取偷拍、偷录、窃听等手段且取侵害他人合法权益;采取利诱、欺诈、胁迫、暴力、逼供等不正当手段收集证据的等。由于违反法定程序收集的证据不得作为定案依据,为此,城管执法人员在调查取证时,应当遵循法律规定,符合法定规定。

三是不得以非法手段收集证据,不得伪造、隐匿证据。合法行政、程序正当是行政执法的基本原则,是当前法治政府建设中一项不可或缺的重要内容。国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出,行政机关实施行政管理要严格按照法定程序行使权力、履行职责。城管执法中若以利诱、欺诈、胁迫、暴力等非法手段收集证据,若者任意伪造、隐匿证据的,其实质是严重背离了合法行政、程序正当的行政执法原则,将侵害当事人的合法权益或者利益。为此,本款要求,城管执法人员在开展调查取证时,不得以利诱、欺诈、胁迫、暴力等非法手段收集证据,不得伪造、隐匿证据,从而杜绝类似“钓鱼执法”事件的再次发生。

第二款是明确非法手段获取的证据不能作为定案依据的规定。非法手段获取的证据,具体是指收集证据的程序、方法、手段不符合法律规定。在《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中明确,下列证据材料不能作为定案依据或者认定案件事实的依据:(一)严重违反法定程序收集的证据材料;(二)以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料;(三)以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料;(四)以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据。为此,城管执法人员在证据收集过程中,要符合法律规定,遵循法定程序,作为认定案件事实的证据必须客观、关联和合法。

 

第二十一条 城管执法部门以及乡、镇人民政府查处违法行为时,可以依法扣押与违法行为有关的物品。

城管执法部门以及乡、镇人民政府实施扣押措施,应当遵守法律、法规规定的条件、程序和期限。

城管执法部门以及乡、镇人民政府实施扣押措施后,应当及时查清事实,在法定期限内作出处理决定。对于经调查核实没有违法行为或者不再需要扣押的,应当解除扣押,返还物品。

城管执法部门以及乡、镇人民政府查处违法行为时,对违法事实清楚的,依法应当没收的非法物品,予以没收。城管执法部门以及乡、镇人民政府对依法没收的非法物品,除依法应当予以销毁的外,应当按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理,所得款项应当依照规定上缴国库。

释义本条是关于扣押及依法没收物品处置程序的规定。

《修正案》在本条第一至三款中增加了“乡、镇人民政府”这一执法主体的表述,其余内容未变。根据《实施意见》精神,乡镇人民政府内设城管执法机构,以乡镇人民政府的名义进行执法。第一款是规定城管执法部门以及乡镇人民政府在查处违法行为时,可以依法扣押与违法行为有关物品的规定。扣押是行政机关直接对当事人的设施、财物予以暂时性控制的行政强制措施。《行政强制法》明确规定,扣押等强制措施的设定权只能由法律、法规规定,政府规章、部门规章及政府规范性文件无权设定。因此,本款中“可以依法”的规定,指的是城管执法部门以及乡、镇人民政府实施扣押物品的行政强制措施必须有法律、行政法规或者地方性法规的明确授权。例如,为加强对乱设摊等违法行为的查处力度,《上海市市容环境卫生管理条例》明确授权城管执法部门对乱设摊、偷倒垃圾的违法行为进行查处时,可以依法扣押与违法行为相关的物品及工具。

第二款是关于城管执法部门以及乡、镇人民政府实施扣押的条件、程序和期限规定。扣押是行政机关直接对当事人的设施、财物予以暂时性控制的行政强制措施,构成对当事人财产权的限制,若运用不当会对当事人的财产造成不必要的损害。为此,《行政强制法》对强制措施的实施有严格的条件、程序和期限的规定要求,有的专门法律、法规还对上述条件、程序和期限作了更为严格的限定。因此,本款明确规定城管执法部门以及乡、镇人民政府在实施扣押措施时,应当遵守法律、法规规定的条件、程序和期限。城管执法部门在具体执行扣押措施时,应当着重把握以下几个方面内容:

一是严格遵循实施扣押措施的前提条件。首先,只能在履行城管执法职责过程中实施。扣押措施的实施目的是为了维护社会公共利益和社会管理秩序。由于扣押措施只是暂时性地限制公民、法人或者其他组织的财产权利,所以扣押措施的实施中只能是在城管执法部门或乡、镇人民政府履行城管执法职责过程中,职责工作外或者与执法职责工作无关的活动中不得实施扣押措施。其次,要符合法律、法规规定可以实施扣押措施的情形。扣押措施的实施,必须是为了制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形下才能实施,这几类情形既是实施扣押措施的条件,也是实施的目的。城管执法人员在实施扣押措施必须具备可以实施的情形,若一些乱设摊当事人自觉接受处罚,对其相关物品就不必施以扣押。此外,对一些违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的,通过说服教育等方式能达到行政管理目的,不得实施扣押措施。最后,必须由城管执法部门或者乡、镇人民政府实施。《行政强制法》明确,强制措施应当由行政机关或者行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织实施,实施的执法人员具备执法资格。根据这项规定,有权行使扣押措施的主体只能是城管执法部门以及乡、镇人民政府,同时实施的城管执法人员应当具备执法资格,持有执法证。另外,实施扣押只是与违法行为有关的物品,与违法行为无关的物品不得扣押。

二是要遵守法律、法规规定的实施扣押措施的程序。根据《行政强制法》第十八条、第十九条规定,实施扣押措施的程序包括内部程序和外部程序。内部程序包括,实施扣押措施前应当向城管执法部门负责人报告并经批准。扣押措施直接关系到公民的财产权等基本权利,不能作由行政执法人员随意作出。但是一些情况紧急的情形下,有时需要当场实施扣押措施,可能来不及进行报告,可以先实施扣押措施,但应当在二十四小时内报告,并补办批准手续。外部程序包括:(1)由两名以上城管执法人员实施;(2)出示执法身份证件;(3)通知当事人到场;(4)当场告知当事人采取措施的理由、依据和当事人依法享有的权利、救济途径;(5)听取当事人陈述和申辩;(6)制定现场笔录和在现场笔录上签名、盖章;(7)制作扣押决定并送达当事人。

三是要遵守法律、法规规定实施扣押措施的期限。这里的法定期限是指《行政强制法》关于实施扣押措施的一系列期限规定。首先是扣押措施的延续期限。《行政强制法》规定,扣押期限不得起过三十日,情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长,但延长期限不得超过三十日,法律、行政法规另有规定的除外。其次是实施扣押措施的报告期限,《行政强制法》规定,行政机关实施行政强制措施应当经部门负责人批准,可能来不及进行事先报告的,可以先实施扣押措施,但应当在二十四小时内报告,并补办批准手续。

第三款是对城管执法部门以及乡、镇人民政府实施扣押后的法定职责的规定,包含两方面要求。一是城管执法部门或城管执法机构实施扣押措施后,应当及时查清事实,在法定期限内作出处理决定。这里的法定期限,指的是扣押措施的期限,即扣押期限不得超过三十日,情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长,但延长期限不得超过三十日。这里的处理决定,指的是扣押措施的解除决定及扣押物品的处理。对扣押物品的处理,具体可包括退还物品,依法应当没收的非法物品予以没收,依法应当销毁的物品依法销毁等。需要注意的是,由于现行城管执法的办理期限,法规规范未作规定,而扣押物品的期限法律有明确规定。为充分发挥扣押措施的作用,城管执法部门或城管执法机构在办理案件时应当提高办案效率,尽可能在扣押期限内对违法行为作出是否处罚等决定;对来不及作出的,应当依法解除扣押措施,并对扣押物品作出处理。

二是对经调查核实没有违法行为或者不需要扣押的,城管执法部门或城管执法机构应当解除扣押,返还物品。实施扣押的目的是为了确保违法事实尽快查实,督促当事人及时来接受处理,对经调查核实没有违法行为或者不需要扣押的,城管执法部门或城管执法机构理应解除扣押措施,立即返还扣押物品。若未及时返还物品或者未进行妥善保管,造成物品损失的,应当承担赔偿责任。

第四款为《修正案》中新增条款,规范了区县城管执法部门和乡、镇人民政府对于依法应当没收的非法物品的处置程序。根据《行政处罚法》第五十三条之规定,除依法应当予以销毁的物品外,依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理;罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项,必须全部上缴国库,任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。该新增条款是对没收物品处置程序的重要完善和补充。

 

第二十二条 城管执法部门应当妥善保管扣押物品,不得使用或者损毁,属非法物品的,移送有关部门处理。

被扣押的物品易腐烂、变质的,城管执法部门应当通知当事人在二日内到指定地点接受处理;逾期不接受处理的,可以在登记后拍卖、变卖;无法拍卖、变卖的,可以在留存证据后销毁。

解除扣押后,城管执法部门应当通知当事人及时认领。当事人逾期不认领或者当事人难以查明的,城管执法部门应当及时发布认领公告,自公告发布之日起六十日内无人认领的,城管执法部门可以采取拍卖、变卖等方式妥善处置,拍卖、变卖所得款项应当依照规定上缴国库。

释义本条是关于扣押物品的保管和处理规定。

第一款是对扣押物品的保管规定。由于对当事人的物品实施扣押,只是对当事人财产的暂时性保管,目的是为了查清案件事实,督促当事人接受处理。所以对实施扣押后的物品,城管执法部门应当妥善保管,尽到应有的保管义务,并不得使用或者损毁。对扣押物品进行保管,城管执法部门可以自己保管,也可以委托第三方进行保管,但保管费用由城管执法部门承担。若因执法部门或者执法人员的原因造成的损失,应当承担赔偿责任。对扣押中属于非法的物品,依照当前城管执法权限和法规规定,城管执法没有直接没收、销毁等处理权,若由于城管执法部门无权处理就将这类物品返还给当事人,既达不到惩诫目的,又违背行政管理和执法宗旨,为此,本款明确,对如盗版物品、伪造的证件等,应当移送文化、工商、公安等部门处理。市城管执法部门可以联合工商、文化、公安等部门就移送涉及的种类、程序、要求等作出规定,以便执法中操作方便、规范。

第二款是对易腐烂变质物品处理的规定。城管执法部门扣押的物品中难免会包含一些易腐烂、变质的物品,这类物品不宜长期保存,必须尽快妥善处理,否则可能对当事人合法权益造成不必要的损害。因此,对这类物品实施扣押时,应当充分考虑保管及处理方面的难度,对采用非扣押措施可以达到行政执法目的,不要实施扣押,以尽量避免可能给当事人造成的不必要损失。对依法必须实施扣押措施的,《行政强制法》从这类物品的特殊属性出发,规定执法部门“已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的,退换拍卖或者变卖所得款项”。依其规定,行政机关可以将扣押物品中不易保存的物品先行拍卖或者变卖。行政强制法的规定兼顾了行政机关的执法需求和当事人权益的保护,本款在其规定的基础上对城管执法部门实施拍卖、变卖的条件、程序作了更为具体的规定:

一是要求城管执法部门应当通知当事人在二日内到指定地点接受处理。这里的二日内指的是自扣押物品决定作出之时起的48小时内。作出这一时限规定,可以督促当事人尽快到城管执法部门配合调查,便于城管执法部门尽快作出相关的行政决定,以明确涉案物品的处理结果。

二是对逾期不接受处理的当事人,城管执法部门在登记后,对相关物品予以拍卖、变卖。当事人逾期不接受处理时,为了防止长期保存易腐烂变质物品造成其价值的进一步贬损,本条例依据行政强制法的规定,授权城管执法部门在对扣押物品的信息进行详细登记后,组织拍卖、变卖。其中,拍卖是指依照法律规定,采用公开竞价的方式将物品卖给出价最高的买主。变卖是将物品出卖给确定的买受人。变卖过程中,要注意防止转让价格过低损害当事人合法权益的情况。对此,《行政强制法》第二十八条作了专门规定,对于“变卖价格明显低于市场价格,对当事人造成损失的”,行政部门“应当给予补偿”。因此,城管执法部门依法对当事人物品进行变卖时,应当尽量按照市场价格,遵循公正、合理原则,不能故意压低价格。城管执法部门在进行变卖时,可以邀请居委会等组织,对变卖活动进行见证。拍卖、变卖所得,在抵扣罚款后,应当退还给当事人。

三是无法拍卖、变卖的物品,城管执法部门可以在留存证据后予以销毁。在决定扣押的易腐烂、变质的物品中,有些物品因为自然属性而保质期十分短暂,有的甚至在等待当事人接受处理的48小时内就已经不具备组织拍卖和变卖的条件。为此,本款规定,城管执法部门在留存证据后可以对这类物品予以销毁。销毁是对当事人物品的永久处理,市城管执法局应当制定相应的程序和规范予以指导和约束。例如,销毁物品的登记办法、销毁前报经区、县城管执法部门主要负责人批准的程序、销毁现场两位以上执法人员见证办法、制作销毁现场笔录、销毁接受单位出具接受销毁单据,等等程序。各级城管执法部门务必要认真把握、严格控制、规范操作、全程监督。

需要说明的是,《行政强制法》第二十八条第二款对鲜活物品的扣押和处置予以了明确规定,本条例考虑到城管执法活动本身的特点,以及与本市相关地方法规表述的一致性,采用了“易腐烂、变质物品”的概念,这与行政强制法中“鲜活物品”的含义是相同。

第三款是关于解除扣押物品处理规定,具体包含以下四个方面的内容:一是解除扣押后,城管执法部门应当通知当事人及时认领。《行政强制法》规定,解除扣押后,行政机关应当立即退还扣押财物。因此,本款规定,城管执法部门有及时通知当事人认领财物的职责。

二是当事人逾期不认领或者当事人难以查明的,城管执法部门应当及时发布认领公告。城管执法活动中时常会遇到当事人无法及时联系的情形,对此,发布认领公告是尽快寻找到当事人的可行方法。认领公告可以发布在政府网站和公告栏中

三是自公告发布之日起六十日内无人认领的,城管执法部门可以采取拍卖、变卖等方式妥善处置,拍卖、变卖所得款项应当按照规定上缴国库。城管执法部门向当事人发出认领财物的通知后,如果当事人逾期不领取其财物,则会导致大量的财物积压在城管执法部门,城管执法部门为了妥善保存这些物品,不得不设立专门的保管场所,指派专门的保管人员,造成大量的财物保管成本,而相关保管成本则全部由公共财政支出来承担。因此,本次条例针对这类逾期不领取的物品,授权城管执法部门在履行一定的公告程序后予以拍卖或变卖。城管执法部门在适用本款规定对上述物品进行拍卖或变卖时要注意履行好相关程序职责。一是依法组织拍卖、变卖,二是拍卖或变卖所得款项要依照规定上缴国库。由于目前国家法律、行政法规和本市地方性法规对于这类财物上缴国库的程序缺乏明确规定,因此,市城管执法部门应当对拍卖、变卖所得款项上缴国库的时间、程序予以明确。从我国物权法等法律、法规的规定及工商行政管理部门的工作做法,以及城管执法实际情况看,拍卖、变卖所得款项在城管执法部门处保管期限六个月为妥,保管期限后,该拍卖、变卖所得款项上缴国库。

 

第二十三条  城管执法部门在行政执法活动中,对当事人弃留现场的物品,应当按照本条例第二十二条的规定处理。

释义本条是关于当事人弃留现场物品的处理。

本条所指的弃留现场的物品,是指一些占道无证设摊经营的当事人面对城管执法时,为逃避处罚而快速离开现场,那些被当事人直接丢弃、抛弃在现场的经营物品和工具。为了保护道路和公共场所的市容环境整洁,城管执法人员只能将这类物品先予带离现场。由于物品人身份不明,难以寻找,给物品返还当事人带来很大困难,而城管执法部门长期对物品进行保管,也导致执法成本的不断提高。为此,从尊重执法实际出发,本条明确,城管执法部门在行政执法活动中,对当事人弃留现场的 物品,应当按照本条例第二十二条的规定处理。

 

第二十四条  城管执法部门作出具体行政行为,应当告知当事人作出具体行政行为的事实、理由、依据,并告知当事人依法享有陈述、申辩、要求听证以及申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

当事人进行陈述和申辩时提出的事实、理由或者证据成立的,城管执法部门应当采纳,不得因当事人申辩而加重处罚。对符合听证条件的,城管执法部门应当组织听证。

释义本条是关于城管行政执法部门告知当事人权利的规定

第一款是关于应当告知当事人权利的具体规定。为了保障当事人的权益,根据《行政处罚法》的规定,行政机关在作出行政处罚前应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由和依据,以及其依法享有陈述、申辩等权利。这些权利是当事人在行政机关对其实施管理、作出具体行政行为的过程中所享有的程序性权利,是行政程序公正的基本要求,是行政活动中当事人参与权的体现。根据《行政处罚法》的规定,本款规定城管执法部门在具体行政行为前,应当告知当事人作出具体行政行为的事实、理由、依据,以及其享有的陈述、申辩等权利,具体包括:

一是告知当事人作出具体行政行为的事实、理由、依据。“告知”, 当事人作出具体行政行为的事实、理由、依据,对于当事人来说,是其法定的权利;对于城管执法部门来说,则是其法定的义务。实施行政处罚,无论是适用简易程序,还是适用一般程序,如果行政机关未依法履行告知程序即作出具体行政行为,就违反了本款规定。告知的内容包括:告知当事人其违法事实,对其给予行政处罚的理由和所依据的法律、法规、规章依据。告知当事人作出具体行政行为的事实、理由、依据,可以让当事人陈述申辩案件的具体情况,充分维护自身的权益,又便于城管执法部门全面了解案情,综合判断案件的真实情况。

二是告知当事人依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。陈述权是指当事人为自己的行为进行客观的说明和介绍的一种权利;申辩权是指当事人为自己的行为申述理由和辩解的权利。听证权是指行政机关在作出具体行政决定前听取当事人的陈述和申辩,由听证程序参加人就有关问题相互进行质问、辩论和反驳,从而查明事实的一项权利。陈述、申辩、听证权的赋予与行使,能够营造出行政机关与当事人平等协商、充分说理的氛围,有利于化解误会,减少对抗和强制,并且有利于公民、法人或者其他组织在具体行政行为中,维护自己的合法权利,同时也会使具体行政行为更加合法、公正,减少错误。

三是告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼权。行政复议是指行政机关经当事人或有关单位提出申请或请求后,对已做出的行政处罚决定进行重新审查的一种行为;行政诉讼是指当事人受到国家行政机关的处罚之后不服,直接向人民法院提起诉讼,或经向原处分机关的直接上级机关提出复议后,对其作出的决定仍有不服的,向人民法院提出诉讼,请求撤销或者变更原处分或决定的行为。行政复议是行政机关内部自上而下的一种法制监督。具有强制性和权威性。对于提出复议的案件,复议机关要对其具体行政行为是否合法和适当进行审查,对于具体行政行为明显不当的,可以变更。法律给予当事人以选择权,可以选择司法监督程序,即不服行政机关的处罚,可以直接向人民法院提起行政诉讼,或者经行政复议后,对复议决定不服的,也可向人民法院提起诉讼。

第二款是关于城管执法部门听取当事人陈述、组织听证的义务规定。城管执法部门应当正确对待当事人陈述权和申辩权,一是听取当事人的陈述和申辩意见是城管执法部门的义务,不得以任何借口拒绝或者阻碍当事人行使陈述和申辩。二是对当事人提出的事实、理由或者证据成立的,城管执法部门应当采纳,并要根据有关采纳意见,根据案件事实,对具体行政行为作出调整,不得因当事人的申辩而加重处罚。三是对当事人符合听证条件的听证申请,城管执法部门应当组织听证。对作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚前,应当告知当事人有听证的权利,当事人有要求举行听证的权利。城管执法部门组织听证,应当按照《行政处罚法》中的有关听证程序规定等。

 

第二十五条  城管执法部门应当依照法律规定采用直接送达、留置送达、邮寄送达和公告送达等方式送达法律文书。采用公告送达的,城管执法部门可以通过其政府网站和公告栏进行。自发出公告之日起,经过六十日,即视为送达。

城管执法部门应当向社会公布其网址和公告栏地址。

释义本条是关于法律文书送达的规定。

第一款是关于城管执法部门送达法律文书的规定。《行政处罚法》规定,法律文书送达当事人后生效。由于法律文书的送达关系到具体行政行为的效力问题,为此,本款对城管执法法律文书的送达作了三方面规定。

一是规定城管执法部门应当依照法律规定,采用直接送达、留置送达、邮寄送达和公告送达等方式送达法律文书。这里的法律规定是指《行政处罚法》等规定的法律文书送达方式。《行政处罚法》第四十条规定,行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人,当事人不在场的,行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定,将行政处罚决定书送达当事人。为此,城管执法部门在送达法律文书时,应当首先选择直接送达的方式,即将法律文书在宣告后当场交付当事人。对当事人不在场,再采用留置送达、邮寄送达和公告送达等方式送达法律文书。这里的留置送达、邮寄送达和公告送达等方式送达法律文书的程序要求,按照民事诉讼法等的有关规定。

二是规定采用公告送达的,城管执法部门可以通过其政府网站和公告栏进行。由于城管执法面对的管理相对人往往流动性强,一些当事人往往也不配合执法,拒绝接受法律文书,造成法律文书很难送达当事人。考虑到执法成本,同时为进一步提高执法效率,对一些当事人难以确定或者难以送达的法律文书,本款规定采用公告送达的,城管执法部门可以通过其政府网站和公告栏进行公告送达,以提高执法效率,降低执法成本费用。这里的政府网站、公告栏是指政府或者城管执法部门设置的用于向社会发布管理执法信息、政务信息的网站或者栏目。

三是规定城管执法部门采用公告方式送达法律文书的,自公告发布之日起,经过六十日,即视为送达。

第二款是对城管执法部门应当向社会公布其网址和公告栏地址的规定。法律文书内容关系当事人权利,同时法律文书须送达当事人后才生效。为了保护当事人的合法权益,本条要求城管执法部门应当向社会公布其网址和公告栏地地址的信息,以方便当事人及时了解情况,按时接受处理。公布网站网址和公告栏地址的方式有多种,可以通过市、区县城管执法部门网站,也可以通过在政府公报上、报刊上发布信息的方式公布。

 

第二十六条  城管执法部门应当建立违法行为举报制度,并向社会公布全市统一的举报电话及其他联系方式。

城管执法部门收到举报后,应当及时核查,并在五个工作日内将核查情况告知举报人;对不属于本部门职责范围的,应当向举报人说明情况,并在三个工作日内移送有关部门处理。

城管执法部门应当为举报人保密。

释义本条是关于城管执法部门举报制度建立的规定。

第一款关于城管执法举报制度建立的规定。城管执法举报制度的建立,有利于充分发挥社会公众参与城市管理的作用,由广大群众和社会组织对违反城市市容环境、绿化、市政等方面的违法行为进行监督、举报,能使违法行为得到及时制止,使城市管理秩序得到有效维护。举报制度的内容,包括举报电话、举报事项,受理部门、受理程序、处理方式、处理反馈等。为此,举报制度的建立,首先要建立健全举报制度的内容,将举报制度的内容明确化、规范化;其次要向社会公布全市统一的举报电话及其他联系方式,比如,公布绿化市容、城管执法系统的统一举报电话52901111,以方便公众知晓,使社会公众积极而广泛参与城管执法工作,形成全社会共同关心城管执法工作的氛围。

第二款关于城管执法部门举报受理时限的规定。城管执法部门应当认真对待公众的举报,城管执法部门收到举报后,应当及时核查,并在五个工作日内将核查情况告知举报人;对不属于本部门职责范围的,应当向举报人说明情况,并在三个工作日内移送有关部门处理。这里告知的“核查情况”,可能是核实的情况,也可能是核查后的处理意向,也可能是处理结果,因为有些举报事件可能情况复杂,需要一定时间来处理,所为五个工作日内并非一定会有处理结果,可能会是初步的一个核实情况。

第三款是关于为举报人保密的规定。为防止举报人受被举报人打击或者报复,更好的维护举报人的权利,本款规定城管执法部门应当为举报人进行保密,保密内容包括举报人姓名、电话、住宅、工作单位等涉及举报人个人信息事项。

 

第四章 执法协作

  

第二十七条  有关行政管理部门应当履行管理职责,与城管执法部门加强协作,采取疏导措施,从源头上预防和减少违法行为的发生。

释义本条是关于加强源头管理的规定。

加强源头管理是有利于从源头上预防和减少违法行为的发生,引导社会形成良好、有序的风尚,降低执法行为。为此,本款规定从行政管理执法系统性、综合性角度出发,就行政管理部门加强管理职责,强化源头行政管理等方面提出要求:

一是有关行政管理部门应当履行行政管理职责。行政处罚权仅仅是众多政府行政管理手段方式的一种,且是事后末端的制裁手段。单纯依靠行政处罚权来治理城市,以末端管理代替事先管理,导致就事论是式执法,治标不治本,诱发潜在社会矛盾、社会风险,难以真正实现管理目标和实效。现代行政管理,需要政府行政管理部门运用多种手段方式,包括经济、行政、法律的,建立以服务为导向、责任为动力、法治保障、廉洁为基础的政府管理运行机制,积极创造稳定、有序、高效、规范的议事、管理和监督环境,提高公众参与意识,增强自觉守法能力,从而创新政府治理结构,提高城市管理水平。当前,上海城市管理而现阶段的目标、要求和面临的问题,需要有关行政管理部门,如城市规划部门、房管部门、交通部门、公安部门等,在各自管理权限范围内,针对当前城市管理中突出矛盾和热点、难点问题,从预防和减少违法行为发生宗旨出发,加强源头管理的研究,制定并实施针对性强的政策、措施和方式,强化社会教育、宣传和引导,来防止违法行为的发生,纠正和减少违法现象。比如,违法搭建问题,有关行政管理部门应当从源头上开展研究和管理,采用针对性措施而减少违法现象发生。

二是要与城管执法部门加强协作。行政管理活动具有系统性、延续性、复杂性和多面性,在任何国家,政府职能都不是由某一级政府或者某一个部门独立实现,而要靠各级政府、各行政机关分工合作、协作配合来共同完成。相对集中行政处罚权制度是政府城市管理模式的一种初探,由城管执法部门行使行政处罚权,由相关行政管理部门行使行政管理权,这样的管理模式,需要行政管理部门与城管执法部门加强协作,按照各自职责,切实的履行起行政管理、行政执法职能,形成相互依存、相互促进、相互制约的管理执法配合协调机制。

三是要建立健全疏导措施,从源头上预防和减少违法行为发生。当前城管执法领域中,违法行为多发、频发情况集中在设摊、“五乱”、渣土垃圾偷倒乱倒、小区毁绿建停车场等方面。加强对违法行为的治理力度是城管执法主要任务,但由于引发问题发生的原因是多方面的,可能涉及生存需求、生活和工作必须等原因,若只是一味的围追堵截、严厉打击,并不能真正使这些违法行为消除,要根本解决这些问题,需要有关行政管理部门采取多种疏导措施,在城市规划建设和日常管理中要及早谋虑,统筹规划,积极疏导,把着力点放在预防和服务上,如对乱设摊问题,在一定公共区域划定设摊区域,让摊贩能按照规定要求、规定时间内从事经营活动;又如,针对一些小区毁绿修建停车场事件不时发生的现象,可利用时间差,开放周边道路供市民停车,或者集中建一些大型停车场;从而在源头上实现预防和减少违法行为的发生,实现管理执法效能。

 

第二十八条  城管执法部门在执法活动中发现应当由有关行政管理部门处理的违法行为的,应当及时移送有关行政管理部门处理。有关行政管理部门在执法活动中发现应当由城管执法部门处理的违法行为的,应当及时移送城管执法部门处理。移送案件涉及的非法物品等相关物品应当一并移送。

城管执法部门和有关行政管理部门无正当理由,不得拒绝接受移送的案件和相关物品,并应当在作出处理决定后,及时通报移送部门。

释义本条是关于案件移送制度建立的规定。

在具体行政执法过程中,如果发现所查处的案件不属于自身的职责范围,或者应当由其他行政机关给予处罚的,应当依法移送其他行政机关。对于性质、情节、社会危害性严重,涉嫌构成犯罪的违法行为,应当将案件移送公关机关追究刑事责任,而不能以罚代刑。行政机关之间的这种移送,是落实职权法定原则的具体表现。依据职权法定原则,各行政机关应当在其职权范围内进行相应的管理活动,并依照法律的规定对违法行为行使查处权。行政机关只能在自己的职责范围内行使职权。否则,越权会造成行政管理秩序的混乱,或有利争权、无利推诿的不正常状态,使城市管理的某些管理领域造成真空,为此,本条就案件移送制度的建立作了具体规定。

第一款是关于案件移送机制的规定。根据行政管理执法职能分工,无管辖权的行政机关应将行政处罚案件移送给有管辖权的行政机关的工作规定,本条明确,城管执法部门在执法活动中发现应当由有关行政管理部门处理的违法行为的,应当及时移送有关行政管理部门处理;有关行政管理部门在执法活动中发现应当由城管执法部门处理的违法行为的,应当及时移送城管执法部门处理。城管执法部门或者有关行政管理机关从接到案件线索,直至作出处罚决定前,不论在哪一阶段发现案件不属于本部门管辖,都应该积极履行移送职责,办理移送手续。一般情况下,案件的移送应由办案机构负责操作,经本机关负责人批准后,由办案机构以办案机关的名义,向相关行政管理机关或者城管执法部门发出案件移送函,随案附上已经取得的相关材料。这里的材料指案件调查报告,涉案物品清单,现场检查笔录,调查笔录,陈述材料,检验报告或者鉴定结论等证据材料。

需要说明的是,一些违反市容管理秩序的违法行为,同时又会涉及违反其他管理的要求,如侵犯知识产权、危害食品安全、销售非法物品等,对这类的违法案件案件,城管执法部门依法查处后要及时移送有关行政管理部门依法处理,以防止以轻罚代重罚,以罚代刑的现象,以体现过罚相当原则,体现法律威慑力,但同时一个违法行为不得给予两次以上罚款的处罚原则必须遵循。

其次,案件涉及的非法物品等物品应当一并移送。这里的非法物品,是指国家法律禁止生产、经营、销售或者使用的物品,包括非法出版物、非法音像制品等。移送案件时,移送部门对涉及的非法物品并登记造册,制作移送物品单据,移送物品单据应有二名以上执法人员签字或者盖章。在非移交以前,移送部门要对暂扣的涉案物品进行妥善保管。

第二款是关于接受移送部门职责的规定。首先,接受案件移送的部门无正当理由不得拒绝接受移送。依法查处职责范围内的违法行为是有关行政管理部门、城管执法部门的职责所在,为此,无正当理由,对移送案件受移部门不得拒绝接受移送。这里的正当理由,主要指的是否属本部门管理执法的职责和权限范围。其次,作出处理决定后,及时通报移送部门。在行政处罚案件移送后,移送行政机关和受移送行政机关应当就案件查处情况和结果及时互相通报,对一个违法行为,行政机关已经给予罚款处罚的,其他行政机关不得再给予罚款处罚。

 

第二十九条  城管执法部门查处违法行为需要向有关行政管理部门查询有关资料的,有关行政管理部门应当依照相关法律、法规规定予以配合。

城管执法部门查处违法行为时,需要有关行政管理部门认定违法行为和非法物品的,应当出具协助通知书。有关行政管理部门应当自收到协助通知书之日起十日内出具书面意见;如情况复杂需要延期的,应当以书面形式向城管执法部门说明理由并明确答复期限。

释义本条是关于城管执法与专业执法建立执法工作配合制度的规定。

第一款对执法查询资料的配合规定。城管执法部门相对集中行使了水务、市政、房管、规划等领域的行政处罚权,查处违法行为过程中,有些证据的收集、获取、认定需要相关行政管理部门的配合和支持。比如,对某一违法行为单位的名称确定,需要查阅工商营业执照登记资料;对违法建筑物的搭建信息查处,需要至规划部门查阅该搭建活动是否经过审批或者批准搭建的建筑物面积等;对损坏绿地的行为,需要至绿化管理部门查阅绿地建设的面积、建设标准等资料;对擅自运输渣土的车辆,需要至公安交通部门查阅车辆登记情况等;建设工地夜间作业施工行为,需要至环保部门查询许可范围、许可时间等为此,本款规定,城管执法部门查处违法行为时,需要向有关行政管理部门查询有关资料的,有关行政管理部门应当按照相关法律、法规规定予以配合。这里按照相关法律、法规规定予以配合的含义,是指有关行政管理部门应当根据相关法律、法规规定的职责权限范围内予以配合的职责。

第二款是关于查处违法行为配合方式的规定。城管执法时,对有些违法行为或者非法物品的认定工作,往往需要由相关专业管理部门承担,比如承运渣土垃圾的活动是否经过行政审批,户外设施设置需要经过审批,搭建建筑物是否经许可,设摊者设摊销售的物品是否属于非法物品等,而这些行为的查实需要得到相关部门支持。为确保城管执法工作效率,本款规定城管执法部门查处违法行为时,需要有关行政管理部门认定违法行为和非法物品的,应当出具协助通知书。有关行政管理部门应当自收到协助通知书之日起十日内出具书面意见;如情况复杂在十日内无法出具书面意见,如鉴定需化费时间较长等,需要延长意见书的出具期限的,有关行政管理部门应当以书面形式向城管执法部门说明理由,并明确答复期限。这时的答复期限应当以尽快作出答复、确保执法顺利进行为原则而确定。

 

第三十条  在城市管理中开展重大专项执法行动时,城管执法部门需要有关行政管理部门协助的,有关行政管理部门应当在职责范围内依法协助;有关行政管理部门需要城管执法部门协助的,城管执法部门应当在职责范围内依法协助。

释义本条是关于城管与专业执法协助机制的规定。

城市管理与执法工作是一项系统性的、彼此有联系的、互相延续的一项工作,行政处罚与行政管理的分离,并不是二者的完会分割脱离、各管一头。当前社会管理现状,需要城管执法部门与有关行政管理部门按照现有体制设置,在分工负责的前提下,形成密切配合、互相协作的执法工作机制,充分发挥城市管理系统的整体效能。为此,本条作了二方面规定。

一是在城市管理中开展重大专项执法行动时,城管执法部门需要有关行政管理部门协助的,有关行政管理部门应当在职责范围内依法协助。这里的重大专项执法行动,是指查处的违法行为在全市有影响的,或者查处工作涉及职能部门较多,对需要开展集中整治的,或者对矛盾处于激化状态下的违法行为开展的执法活动。随着城市建设和发展速度的不断加大,城市管理中面临的矛盾、挑战越来越多,且个别矛盾、问题具综合性、深层次化倾向,存在严重影响社会公共安全等潜在危险。城管执法处于行政管理的末端,且主要查处一些违反市容市貌的违法行为,其在面对一些重大违法事件时,城管执法部门可能没有能力单独应对、处置的,需要相关行政管理部门协助、配合。比如,对利用车辆擅自运输渣土垃圾的违法行为查处,对擅自利用设置车身户外广告等违法行为的查处,由于对行驶中的车辆,城管执法部门无法实施强制停车检查,需要公安交通部门予以执法协助配合。为此,本条明确,在城市管理中开展重大专项执法行动时,城管执法部门需要有关行政管理部门协助的,有关行政管理部门应当在职责范围内依法协助。

二是有关行政管理部门需要城管执法部门协助的,城管执法部门应当在职责范围内依法协助。需要注重的是,城管执法部门、有关行政管理部门互相间给予执法协助时,仍应当遵循法律规定,按照法律规定的条件和要求实施。

 

第三十一条  公安机关与城管执法部门以及乡、镇人民政府应当建立协调配合机制。

公安机关应当依法保障城管执法部门以及乡、镇人民政府的行政执法活动,对阻碍城管执法人员依法执行职务的行为,应当及时制止;对违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的行为,依法予以处罚;使用暴力、威胁等方法构成犯罪的,依法追究刑事责任。

区、县公安机关应当确定专门力量、明确工作职责、完善联勤联动机制,在信息共享、联合执法和案件移送等方面配合本区域内城管执法机构开展行政执法工作。

释义本条是关于执法保障机制建立的规定。《修正案》在第一、二款中增加了关于“乡、镇人民政府”这一执法主体的表述,符合体制机制改革的要求。

第一款是关于建立公安与城管执法协调配合机制的规定。当前城管执法工作面临不少压力和问题:城市化和城市建设现代化的快速推进,城市拓展迅猛,城市改造和整治力度加大,由此带来社会矛盾突出,动态、不确定性问题增多;优化、净化、美化城市环境等活动的不断开展,政府和市民对城市管理水平提出更高的要求和标准,城管工作的要求和压力越来越大;大量农村富余劳动力涌入城市,相当一部分从事摆摊或游走流动兜售贩卖等,这些人群中有些人缺乏法制观念和文明生活习惯,容易造成交通拥堵、环境脏乱,有的甚至聚众滋事,酿成街头不法事端,对抗执法、以至围攻城管人员,暴力抗法事件不时发生。这种情况下,城管执法工作的复杂性和执法难度增大。如果公安部门能够适时参与、配合城管执法工作,及时制止和处置干扰妨碍执行公务、暴力抗法以及违犯治安管理等行为和案件,对完善城管执法体制,强化城管执法力度,保障城管依法处罚到位,解决城管执法中的突出矛盾,保护城管人员人身安全和行政处罚相对人的正当权益不受侵害,努力构建和谐社会方面具有深远意义和举足轻重的作用。

第二款是关于公安机关应当依法保障城管执法工作的规定。城管执法人员在日常执法中,经常会遇到管理相对人暴力对抗或者其他手段干扰执法城管执法人员的正常执法活动的情形。城管执法人员依法履行职责是为了维护国家和社会公共利益,应当受到法律的保护。为此,国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定中明确,不得将阻碍城管执法人员的案件作为民事纠纷处理。据此,本款对城管执法保障作了具体规定:一是公安机关应当依法保障城管执法部门的行政执法活动,对阻碍城管执法人员依法执行职务的行为,应当及时制止。这里的及时制止,是指当城管执法人员遭遇阻碍执法的行为乃至暴力抗法的情形时,公安机关接到报警后或者在知道后应当尽快出警,在依法查明事实的基础上,对城管执法活动给予保障。二是对阻碍城管执法人员依法执行职务的行为,应当依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的予以处罚。三是对使用暴力、威胁等方法构成犯罪的,公安机关应当依法移送有关部门追究刑事责任,要防止以处罚代刑的事件发生。

第三款为本次修订新增内容,旨在明确区县公安机关在本区域加强对城管执法工作保障的具体职责和工作手段,通过确定专门力量、明确工作职责、完善联勤联动机制、推进信息共享、联合执法和案件移送等手段切实加强公安机关对于行政执法的支持保障力度,提高行政执法成效。《实施意见》中明确提出,要健全公安部门对城市管理综合执法的保障机制,除通过本条款确定的手段建立公安部门保障城市管理综合执法的工作机制外,还要通过区县公安分局分管治安的副局长兼任区县城管执法局副局长、街镇派出所派驻公安干警协助城市管理综合执法工作等形式切实加强公安机关与城管执法部门的联勤联动,提高对城市管理综合执法面对暴力抗法时的保障力度。

 

第三十二条  市和区、县人民政府应当采取措施推动城管执法部门和有关行政管理部门建立健全城市管理与执法信息共享机制,促进信息交流和资源共享。

城管执法部门应当将实施行政处罚的情况和发现的问题通报有关行政管理部门,提出管理建议;有关行政管理部门应当将与城市管理行政执法有关的行政许可和监督管理信息及时通报城管执法部门,保障城市管理行政执法工作的有效开展。

释义本条是关于城市管理行政执法信息共享机制建设的规定。

第一款是规定市和区、县人民政府应当采取措施,建立健全城市管理与执法信息共享机制,促进信息交流和资源共享。信息是管理执法工作的基础,信息的及时了解、掌握,能使管理执法部门快速的掌握情况,针对性制定政策措施,实施有效管理。国务院在依法行政纲要等文件中明确提出,政府间应当尽快做到信息互通和资源共享,促进信息交流和资源共享,提高政府办事效率,降低管理成本。当前城管领域中的处罚相对分离的管理执法模式,决定了专业管理与执法部门需要加强信息沟通,形成合力。基于该管理与执法信息共享机制建设的意义和重要性,同时考虑,若由城管执法部门与有关行政管理部门负责该机制的建设,可能会由于某些原因,使机制建设不到位、不顺畅,为此,本款明确,市和区、县人民政府应当采取措施,建立健全城市管理与执法信息共享机制,促进信息交流和资源共享。采取措施,是指能够推进管理与执法信息共享机制建设,促进彼此间信息交流和资源共享的方法和措施,具体可以包括市、区县政府牵头组建信息共享机制平台,市、区县政府发文明确信息共享机制建设的内容、标准、要求等。信息资源共享机制主要是指管理与执法部门彼此需要了解、知晓、掌握的执法和管理信息,包括行政审批信息、执法依据、处罚案件、管理信息数据等,例如双向告知机制,有关行政管理部门与城管执法部门,需要彼此知道的信息,如处罚案件、许可案件情况告知等;又如,现场查处合作机制,在现场查处某些案件时,可能会需要相关部门的配合、支持;再如,重大案件处理协调机制,对一些重大案件的处理,需要形成协调配合机制等。

第二款是关于管理与执法信息通报的规定。城管领域管理权与处罚权的适当分离,在消除多头执法、执法扰民等问题的同时,还能使管理与执法形成彼此有效监督的作用,推动管理执法职责的切实履行,这其中,管理部门与执法部门信息通报制度的建立尤为重要。为此,本款对城管执法部门和相关行政管理部门信息通报制度的建立作了规定:

一是规定城管执法部门应当将实施行政处罚的情况和发现的问题通报有关行政管理部门,并提出管理建议。导致违法行为产生的原因可能是多方面,有些可能是末端失控,也有些可能源头失管,或者城市管理相关政策措施制定不完善等原因造成的。由城管执法部门将查处违法行为活动中发现的问题、情况反映给相关行政管理部门,并提出管理建议,有利于促进源头管理,加强管理力度,切实的解决一些难点、热点问题,提高城市管理水平。这里的管理建议,包括加强源头管理的建议,也包括管理部门依法履职的建议,也可以包括彼此联手,形成管理执法合作机制的建议等。城管执法部门可以管理建议书的方式提出管理建议。

二是有关行政管理部门应当将与城市管理行政执法有关的行政许可和监督管理信息及时通报城管执法部门,保障城市管理行政执法工作的有效开展。城管执法部门对违法行为的查处、认定,以及依据职责对城市市容秩序实施监督检查,很大程度上离不开相关行政管理部门的信息支撑。同时,相关行政管理部门对管理职责范围的事项,依然有义务、有责任实施监督检查时。有关行政管理部门主动将与城管执法密切相关的许可事项、监督管理信息告知城管执法部门,也是督促城管执法依据履行职责的一种方法,能够有效保障执法工作的顺利开展。

 

第三十三条  市和区、县人民政府应当不断加大城市管理行政执法科学技术的研发投入,推广先进科学技术手段在调查取证、检查检测等方面的普及运用。

释义本条是关于城管执法科学手段运用的规定。

城管执法水平关系到社会和谐稳定,也体现着城市文明程度。随着国家改革开放、经济建设的不断深入,城市化进程的不断加快,城管执法任务日趋繁重,执法面临的挑战很大,因执法手段缺失造成的违法行为发现不及时、取证难、执法效率不高等问题比较突出,一定程度上影响着管理执法成效。加大“数字城管”的建设,提高城管执法现代化技术装备的建设,有助于提高执法效率,增强执法工作的战斗力,实现城管执法从粗放型向精细化、从封闭型向透明化、从被动型式向积极主动型转变,从徒步型向快速反应机动型转变,能够切实提升管理执法手段和执法质量,增强危机应对能力。上海世博会举办期间,本市不少地区城管执法部门与公安部门密切配合,使行公共场所监控网络设备共享,极大的提升了城管执法的巡察力度。由此可见,好的执法设施的配备、运用,能有利于执法效率的提高。本条明确要求:

一是市和区、县人民政府应当加大对城管执法科学技术研究和开发的经费投入,为城管执法科技术水平提高提供物质保证。城管执法科学技术研究和开发,需要一定的经费作保证,要提高城管执法水平,本市各级政府应当加大城管执法科技研究和开发的经费投入,为城管执法科技水平的提高,提供有力物质保证。城管科技设施设备可以包括执法数据交换平台、执法资源和管理系统共享、执法信息监控系统等平台,以及其他先进性的科技化执法设备等。

二是市和区、县人民政府积极推广先进的科学技术手段在调查取证、检查检测等城管执法方面的普及和运用,以提升执法效率,实现管理执法目标。查处违法行为的前提是发现违法行为,开展调查取证,查实违法事实,遵照一定程序,依据违法事实、违法情节,分别作出行政处理。这其中,违法行为的发现、查实环节特别重要,关系到违法行为的及时制止,及最终是否能对违法行为给予制裁。为此,先进的调查取证设备,以及科学的检查检测技术设备在城管执法中的运用很重要,所以各级政府要积极推广,不断提升执法水平。

 

 

第五章  执法监督

 

第三十四条  市和区、县人民政府应当加强对城市管理行政执法工作的监督,对城管执法部门不依法履行职责的行为,应当责令其改正并追究行政责任。

[释义]  本条是关于政府内部监督制度的规定。

执法监督是行政执法体制的重要组成部分,是指对具体行政行为的监督,国家机关、政党、社会团体和人民群众,依法对国家机关及其工作人员的行政活动是否合法、合理和有效,实施的监察、督促、监察和纠正的行为。根据监督主体是否来自于行政机关内部,可以将行政执法监督分为内部监督和外部监督。前者主要包括上级行政机关对下级行政机关的层级监督,审计、监察等专门监督机关依法对同级或下级行政机关的监督。后者则主要指行政机关以外的其他机关、人民团体、社会组织以及普通公民的监督。行政机关行使行政权力应当主动接受各方监督,行政执法活动更是如此。从监督效果来看,政府内部监督是行政执法监督机制中最为重要的内容。因此,本条明确了关于政府内部监督制度的规定。

国务院全面实施依法行政纲要指出,行政机关要树立“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的意识,主动接受对权力的监督。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,县级以上地方各级人民政府的工作部门受本级人民政府的统一领导,县级以上的地方各级人民政府可以依法改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示。市和区、县人民政府应当认真履行对其所属部门的领导和监督职责。一是要督促本级城管执法部门建立健全自我监督制度,这是避免城管执法部门及其执法人员滥用职权、玩忽职守行为的第一道防线。这一监督职责履行的好,往往能起到良好的事前预防效果;二是要采取有效措施对城管执法部门及其执法人员的日常执法活动进行事后监督,市和区、县人民政府对城市管理行政执法部门及其执法人员在执法活动中发生的违法违纪行为,应当及时组织力量严格依法查处,以点带面,起到全面监督执法活动的效果。三是对未能依法履行职责的单位和个人,要进行批评、教育,责令改正。严重时,还应当依法组织调查、处理。

 

第三十五条  市城管执法部门应当建立全市统一的执法培训、岗位交流、督察考核、责任追究和评议考核等制度。

市和区、县城管执法部门以及乡、镇人民政府应当落实行政执法责任制,加强执法队伍规范化、制度化的建设和管理。评议考核不合格的城管执法人员,不得从事行政执法工作。

市城管执法部门对区、县城管执法部门及其执法人员发生的情节严重、社会影响较大的违法违纪行为,可以向区、县人民政府提出查处建议。

区、县城管执法部门对乡、镇城管执法机构及其执法人员发生的情节严重、社会影响较大的违法违纪行为,可以向乡、镇人民政府提出查处建议。

[释义]  本条是关于城管执法部门自身制度建设的规定。

第一款是关于市城管执法部门建立健全监督机制的规定。建立健全监督机制是建设法治政府的重要内涵,城管执法部门应当根据法律法规和相关制度的规定,从以下方面加强内部监督机制的建设。

首先,要建立健全执法人员统一培训制度。城市管理领域的行政执法工作内容庞杂,对专业知识的要求较高,市城管执法局要在全市城管执法系统中建立起统一的人员培训制度。执法培训要与执法资格联系起来,所有执法人员都需要经过统一的执法培训合格后,才能够授予其执法资格。对新进的行政执法人员,尤其要严格实行持证上岗制度,做到不培训不上岗。已经获得执法资格的执法人员也要定期接受统一组织的轮训和考核。市和区、县城管执法部门要以统一培训制度的抓手,努力提升本市城管执法人员的综合素质,提高执法队伍的执法水平。

其次,要建立健全执法人员岗位交流制度。在城管执法人员中建立岗位交流制度,可以有效预防职务违法行为的发生。因此,本条对岗位交流制度作了原则性规定,市和区、县城管执法部门应当按照干部管理的权限探索建立执法人员的岗位交流制度。

第三,要建立健全执法督查制度,为了完善行政执法监督机制,保障和监督城管执法人员依法行使职权、履行职责,市和区、县城管执法部门还应当建立专门的执法督察队伍,负责对所属的执法队伍和执法人员进行监督。执法督察可以采取多种方式实施,发现执法人员有违法违纪行为的,应当以书面形式通知当事人所在单位,督促其单位依法作出处理。

第四,要建立健全评议考核制度。评议考核制度是规范政府行为、加强执法监督的重要制度,是衡量执法人员工作的重要措施。党的十五大报告指出,一切政府机关都必须依法行政,切实保障公民权利,实行执法责任制和评议考核制。国务院全面实施依法行政纲要对评议考核制度十分重视,要求行政机关建立公开、公平、公正的评议考核制。目前,市政府各执法部门大多实行了系统内的执法评议考核制度。2008年,由市城管执法局制定有关评议考核的专门规定,这是关于评议考核制度的有益探索。

最后,要建立健全责任追究制度。行政执法责任追究制度是建立法治政府的重要制度保障。2007年,上海市政府颁布实施《上海市行政执法过错责任追究办法》,建立起全市范围内的行政执法责任追究机制。办法要求各主管部门和行政执法单位对行政执法人员因故意或者过失不履行、不正确履行法定职责,产生危害后果或者不良影响的,应当严肃追究其行政责任。本次条例有对执法责任追究制度予以重申,体现了对这一问题的重视。条例实施后,市和区、县城管执法部门要根据干部管理权限,落实好行政责任追究机制。需要注意的是,执法督察制度要与评议考核、执法责任追究制度联系起来,执法督察中发现的问题及时追究责任,并反映到评议考核的结果当中。市城管执法局单列之后,本市城管执法系统的执法过程责任追究办法也制订出台,进一步规范了城管执法人员的行政执法行为。

第二款是关于市和区、县城管执法部门、乡镇人民政府落实行政执法责任制的规定。《修正案》中此款增加了“乡、镇人民政府”这一执法主体的表述。国务院关于加强市县政府依法行政的决定指出,要全面落实行政执法责任制,加强对市县行政执法机关及其执法人员行使职权和履行法定义务情况的评议考核,加大责任追究力度。对不依法履行职责或者违反法定权限和程序实施行政行为的,要严格依法予以处理。本款是对第一款规定的进一步落实。市城管执法部门将牵头在全市城管执法系统内建立健全各项执法监督制度,这些制度建立起来后,还需要市、区县和乡镇人民政府三级,各个具体负有执法职责的单位来积极落实。国务院把全面落实行政执法责任制作为加强市县政府依法行政工作水平的重要抓手,评议考核制度又是重中之重。国务院关于加强市县政府依法行政的决定指出,要加强对市县行政执法机关及其执法人员行使职权和履行法定义务情况的评议考核,加大责任追究力度。因此,本款在要求市和区、县城管执法部门以及乡、镇人民政府积极落实行政执法责任制的同时,还进一步强调,对于评议考核不合格的人员,一律不得参与行政执法。

第三款是关于市城管执法部门对区县城管执法部门及其执法人员违法执法行为提出查处建议的规定,是对下级执法部门及其执法人员的监督提出了进一步严格的要求。国务院依法行政实施纲要重视权力与责任的一致性,提出“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的原则来指导行政执法监督工作。市城管执法部门加强对下级城管执法部门及其执法人员的监督指导工作,有助于防止下级城管执法部门过多考虑区域管理需要而忽视执法规范的现象,也有助于确保本市范围内城市管理行政执法标准的统一。区县对市局的建议,应当予以认真对待,依法查处有关违法行为人。

第四款为本次《修正案》新增条目。为适应执法力量下沉的体制机制改革新形势,势必要加强上级业务部门对基层执法机构和执法人员的业务指导和业务监督,在增强基层执法力量的同时不降低执法人员的素质和标准,确保行政执法能够做到严格规范、公正文明。因此,有必要赋予区、县城管执法部门对乡、镇城管执法机构及其执法人员发生的情节严重、社会影响较大的违法违纪行为的查处建议权,建立健全城管执法系统内部的监督管理机制。

 

第三十六条  有关行政管理部门发现城管执法部门有违法执法行为的,可以向其提出书面建议。城管执法部门收到书面建议后,应当及时调查核实;情况属实的,应当予以纠正并告知有关行政管理部门。

[释义]  本条是关于政府同级部门监督的规定。

城管执法部门所行使的行政处罚权是依照法律法规的规定,从其他有关行政管理部门的职权中“划转”来的,行政处罚权“划转”之后,有关行政管理部门对该领域的其他行政管理职权依然保留,例如政策制定权、行政许可权、监督管理权,等等。这样的权力配置格局下,有关行政管理部门对城管执法部门实施行政处罚的领域比较熟悉,在实施日常管理的过程中比较容易发现相对人的违法行为,同时也比较容易发现城管执法部门执法行为中的违法现象。在这种背景下,赋予有关行政管理部门一定的监督权力,有利于及时消除城市管理行政执法工作中的违法隐患,也是除政府内部监督、城管执法系统内部监督之外,城管执法监督制度的重要补充。对于有关行政管理部门书面建议中反映的问题,城管执法部门应当及时调查核实。对于反映情况属实的,城管执法部门应当及时纠正有关违法行为,并告知有关行政管理部门。其他一些省、市的地方性法规中也可以发现类似的规定。

 

第三十七条  城管执法部门应当将城管执法职责范围、执法依据、执法程序以及监督电话等事项向社会公开,接受社会监督。

公民、法人和其他组织发现城管执法人员有违法执法行为或者行政不作为的,可以向城管执法人员所在单位、上级主管部门或者监察部门检举、控告。接到检举、控告的部门应当按照法定权限及时核实处理,并及时反馈处理意见。

[释义]  本条是关于社会监督的具体规定。

第一款是关于执法职责、监督方式公开的规定。国务院关于加强市县政府依法行政的决定要求市、县政府要注意完善群众举报投诉制度,拓宽群众监督渠道,依法保障人民群众对行政行为实施监督的权利。信息公开是最有效的监督方式,我国历来重视和鼓励人民群众对国家机关的监督,相关行政立法也都将社会监督作为行政执法监督的重要机制之一。国务院关于加强市县政府依法行政的决定也指出,要注重接受社会舆论和人民群众的监督。

继条例总则第九条关于公众监督的原则性规定之后,本条又对城管执法部门如何配合作好公众监督工作进行了具体的规定,是对国务院文件精神的具体落实。总之,城管执法部门应当积极营造有利条件,为社会公众监督城管执法工作提供便利。执法职责的公开是为了有利于社会各方清楚了解城管执法部门的工作内容、工作程序等等,以便于有针对性的展开监督。

首先,关于公开执法职责。城管执法部门的职责主要是依照有关法律、法规、规章的规定实施城市管理领域的部分行政处罚权,因此,城管执法部门应当主动公开的事项包括(1)职责范围,(2)执法依据,(3)执法程序,(4)其他需要公开的内容。市和区、县城管执法部门应当认真梳理上述内容后积极向社会公开。

其次,关于公开监督方式。监督方式的公开是为了确保社会各界监督权的落实,包括两个方面。一是向社会明示各有权监督的主体。根据行政处罚法、行政监察法等法律、行政法规的规定,当城管执法部门及其执法人员有违法执法或者行政不作为的行为发生时,社会公众可以向多个有权接受社会监督检举、控告的部门进行检举、控告。首先,对于城管执法人员的违法违纪行为,公众可以向其所在的城管执法部门检举、控告;其次,可以向其所在区、县的人民政府检举、控告;最后,公众还可以选择向违法违纪行为人其所属部门同级的监察部门检举、控告。二是建立便捷的监督渠道并向社会公开。监督电话是执法部门接受社会监督最便捷的方式,因此,本次条例明确要求城管执法部门公布监督电话。

第二款是关于调查核实的规定。社会监督是帮助各级城管执法部门以及各级行政监察部门发现违法违纪行为的重要渠道,及时查处违法违纪行为才能够落实社会公众的监督权,从而保护社会公众的监督积极性,也能够有效提升行政执法水平。因此,对于社会监督中反映的问题,各级有关部门要认真对待、积极查处,及时依法做出处理。对于公众向城管执法部门检举、控告的违法违纪行为,接到举报后,城管执法部门要严格依照法定程序或部门内的规则及时组织查处。对于公众向市和区、县人民政府或者监察部门检举、控告的,有关部门组织查处时,违法违纪行为所属的城管执法部门要积极配合。对社会影响较大的问题,组织查处的部门还要及时将处理结果向社会公布。对打击、报复检举、曝光违法或者不当行政行为的单位和个人的,要依法追究有关人员的责任。

 

第三十八条  市和区、县城管执法部门以及乡、镇人民政府应当定期对本部门的行政执法情况组织社会评议;有关部门对城管执法部门以及乡、镇人民政府的行政执法情况组织社会评议的,城管执法部门以及乡、镇人民政府应当予以配合。评议结果应当向社会公开。

区、县城管执法部门应当加强对街道、乡、镇城管执法工作的监督检查,组织评议,并将评议结果报告区、县人民政府,作为街道办事处和乡、镇人民政府绩效考核的依据。

[释义]  本条是关于社会评议的规定。

第一款是关于城管执法部门定期组织社会评议和有关部门组织社会评议的规定。《修正案》中此款增加了“乡、镇人民政府”这一执法主体的表述。引入社会评议是群众监督政府的重要形式,是体现社会主义国家人民当家作主地位的监督方式。人民群众通过参与社会评议来对国家机关,特别是对行政机关的行政执法行为进行监督,是宪法赋予公民的基本权利之一,也是社会主义民主的重要体现。在城管执法领域引入广泛的社会评议也有利于提升执法水平。各地的实践也证明,社会评议考核是评价行政执法工作情况、检验行政执法部门和行政执法人员是否正确行使执法职权和全面履行法定义务的重要机制,是推行行政执法责任制的重要环节。根据第一款的规定,城管执法部门以及乡、镇人民政府可以主动邀请群众代表对本部门的执法工作进行评价;有关部门也可以在其职责范围内组织专门针对城管执法部门的社会评价。例如,市精神文明办组织针对一些服务行业、窗口部门、执法部门进行的政风、行风评议就是很好的社会评议方式。有关部门组织评议时,城管执法部门以及乡、镇人民政府应当积极配合。关于组织社会评议的方式则可以是多种多样的,评议组织者应当遵循公开、公平、公正的评议原则。在评议考核中,要公正对待、客观评价行政执法人员的行政执法行为。评议考核的标准、过程和结果要以适当方式在一定范围内公开。社会评议的方式可以多种多样,可以根据实际情况适当引入一些社会机构参与评议,力求评议的结果能够客观反映城管执法工作实际。此外,有关部门可以探索将各种评议考核结合起来,如将行政执法部门内部评议与外部评议相结合。这样一方面可以减少重复评议增加被评议对象的负担,另一方面也有助于提升评议考核结果的科学性。评议结果应当定期向社会公开,以接受社会公众的监督。

《修正案》对本条第二款内容进行了修改,根据体制改革后乡、镇人民政府成为城管执法主体这一实际变化,确立了区、县城管执法部门对街道、乡、镇城管执法工作的监督检查权和组织评议权,并有权将评议结果报告区、县人民政府,作为街道办事处和乡、镇人民政府绩效考核的依据。修订后的本条例第四条中明确,街道办事处应当组织协调城管执法机构在辖区内开展城市管理行政执法活动;乡、镇人民政府负责本辖区内的城市管理行政执法工作,其所属的城管执法机构接受区县城管执法部门的业务指导和监督。因此,通过由区县城管执法部门组织评议的方式,对街道、乡、镇城管执法机构工作成效予以监督,并将评议结果反馈至区县人民政府作为这些部门绩效考核的依据,使得区、县城管执法部门能够及时发现基层城管执法机构日常工作中存在的问题,帮助其积极整改和提高,有效促进行政执法水平的提升。

 

第六章  法律责任

    

第三十九条  城管执法部门及其执法人员有下列情形之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由其所在单位、上级主管部门或者监察部门依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)对发现的违法行为不依法查处,情节严重的;

(二)超越职权或者违反法定程序执法,情节严重的;

(三)擅自变更已经作出的行政处罚决定的;

(四)使用暴力、威胁等手段执法的;

(五)故意损坏或者擅自销毁当事人财物的;

(六)截留、私分罚款或者扣押的财物的,以及使用扣押的财物的;

(七)索取或者收受他人财物的;

(八)其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。

[释义]  本条是关于违法违纪行为法律责任的规定。

城管执法部门履行执法职责既是法定权力,也是法定义务。行政执法是行政机关大量的经常性的活动,直接面向社会和公众,行政执法水平和质量的高低直接关系政府的形象。为了强化执法责任,明确执法程序和执法标准,进一步规范和监督行政执法活动,提高行政执法水平,确保依法行政各项要求落到实处,必须建立有效的执法责任追究制度。行政执法部门任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为,都必须承担相应的法律责任。具体地说,就是要根据有权必有责的要求,在分解执法职权的基础上,确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任。要根据行政执法部门和行政执法人员违反法定义务的不同情形,依法确定其应当承担责任的种类和内容。

本次条例以列举的方式规定了七类违法违纪行为,旨在对城管执法部门及其执法人员给予重点提示:(1)对发现的违法行为不依法查处,情节严重的;(2)超越职权或者违反法定程序执法,情节严重的;(3)擅自变更已经作出的行政处罚决定的;(4)使用暴力、威胁等手段执法的;(5)故意损坏或者擅自销毁当事人财物的;(6)截留、私分罚款或者扣押的财物的,以及使用扣押的财物的;(7)索取或者收受他人财物的。此外,从立法的完整性考虑,第八项是一个兜底性规定,其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为也应当严格依法查处。本条中的情节严重是指,违法行为对社会公共利益造成较大的损害,人民群众反映比较强烈,在一定区域内造成比较恶劣的影响的情形。

根据公务员法和国务院行政机关公务员处分条例的规定,国家公务人员的行政处分有警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六类。此外,2005年国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见(国办发 〔2005〕37号)指出,对有违法或者不当行政执法行为的有关行政执法人员,可以根据年度考核情况,或者根据过错形式、危害大小、情节轻重,给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等处理。考虑到相关法律法规和文件对行政责任的追究已经有了详细的规定,条例不再对查处违法违纪行为的权限、程序等内容作重复规定。组织查处的部门可根据现有规定,综合考虑违法违纪行为情节的轻重给予责任人相应的处理。此外,对于实施上述违法违纪行为情节严重,已经构成犯罪的,查处部门则要根据其所涉嫌的罪名,及时向公安机关或者检查部门移送。

 

第四十条  有关行政管理部门违反本条例的规定,拒不履行执法协作职责的,由本级人民政府或者上级主管部门责令改正,通报批评;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

[释义]本条是关于有关行政管理部门不履行协作职责的法律责任的规定。

条例第一章总则,第四章执法协作中的部分条款已经对有关行政管理部门的协作配合职责作了具体规定,本条则是对其不履行协作配合职责时的法律责任进行明确,以此确保执法协作配合机制的落实。当发生有关行政管理部门不履行本条例规定的协作配合职责的情形时,根据该部门行政隶属关系的不同,城管执法部门可以根据不同情况向有关部门反映。对与城管执法部门同为一级人民政府工作部门的机关,城管执法部门可以直接向所属市或者区、县人民政府报告,由市或者区、县人民政府责令该部门改正,情节严重的,还可以依照有关规定,对不履行协作职责的部门或者有关责任人员予以通报批评。除前一种情况外,其他行政主管部门不履行协作职责时,城管执法部门可依照本条规定直接向其上级主管部门反映,由其上级主管部门责令改正,通报批评。

 

第四十一条  城管执法部门及其执法人员违法行使职权,对公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的,应当依法承担赔偿责任。

[释义]  本条是关于行政赔偿的规定。

行政执法的过程是权力与责任相伴随的过程,行政机关及其工作人员在行政职权的过程中,对公民人身权、财产权造成损害的,受害人有取得赔偿的权利。城管执法部门及其执法人员依照本条例的规定,在城市管理领域实施行政处罚权及相关的行政检查权、行政强制权的行为,属于依法行使行政职权的行为。本市城管执法部门参照公务员管理之后,对于执法过程中发生的侵害公民人身权、财产权的行为,理应按照国家法律的规定予以赔偿。

根据《中华人民共和国国家赔偿法》规定,城管执法人员执行职务的过程中发生以下情形的,应当承担赔偿责任:(1)违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的;(2)非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的;(3)以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的;(4)违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的;(5)造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为;(6)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的;(7)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的;(8)违法征收、征用财产的;(9)造成财产损害的其他违法行为。但属于下列情形时,行政机关可以不承担赔偿责任:(1)行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为;(2)因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的;(3)法律规定的其他情形。

国家赔偿法对赔偿的方式和标准也作了详细规定。国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的,予以返还财产或者恢复原状。对因侵犯公民人身自由导致国家赔偿的,每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。对因侵犯公民生命健康权导致国家赔偿的,赔偿金按照下列规定计算:(1)造成身体伤害的,应当支付医疗费、护理费,以及赔偿因误工减少的收入。减少的收入每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算,最高额为国家上年度职工年平均工资的五倍;(2)造成部分或者全部丧失劳动能力的,应当支付医疗费、护理费、残疾生活辅助具费、康复费等因残疾而增加的必要支出和继续治疗所必需的费用,以及残疾赔偿金。残疾赔偿金根据丧失劳动能力的程度,按照国家规定的伤残等级确定,最高不超过国家上年度职工年平均工资的二十倍。造成全部丧失劳动能力的,对其扶养的无劳动能力的人,还应当支付生活费;(3)造成死亡的,应当支付死亡赔偿金、丧葬费,总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍。对死者生前扶养的无劳动能力的人,还应当支付生活费。

对因侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照下列规定处理:(1)处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的,返还财产;(2)查封、扣押、冻结财产的,解除对财产的查封、扣押、冻结,造成财产损坏或者灭失的,依照(3)、(4)的规定赔偿;(3)应当返还的财产损坏的,能够恢复原状的恢复原状,不能恢复原状的,按照损害程度给付相应的赔偿金;(4)应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金;(5)财产已经拍卖或者变卖的,给付拍卖或者变卖所得的价款;变卖的价款明显低于财产价值的,应当支付相应的赔偿金;(6)吊销许可证和执照、责令停产停业的,赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支;(7)返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱,解除冻结的存款或者汇款的,应当支付银行同期存款利息;(8)对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。

国家赔偿法实施后,国务院也制定了相应的行政法规《国家赔偿费用管理条例》,根据条例的规定,国家赔偿费用由各级人民政府按照财政管理体制分级负担。各级人民政府应当根据实际情况,安排一定数额的国家赔偿费用,列入本级年度财政预算,并由各级人民政府财政部门统一管理。

需要注意的是,当执法人员对引发国家赔偿的情形存在故意或者重大过失的责任时,赔偿义务机关赔偿损失后,应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。此外,对有故意或者重大过失的责任人员,有关机关应当依法给予处分;构成犯罪的,应当依法追究刑事责任。

 

第七章  附则

 

第四十二条  本条例自2012年7月15日起施行。

[释义]  本条是关于实行日期的规定。

《上海市城市管理行政执法条例》由上海市第十三届人民代表大会常务委员会第三十三次会议于2012年4月19日通过,自2012年7月15日起施行。关于本条的施行日期问题,由以下几点值得注意:

第一,关于条例的溯及力问题。根据我国立法法的规定,法律法规无特别规定的,自施行日起开始生效。也就是说,我国法律法规一般没有溯及力。本条对条例的施行日起进行了明确规定,即2012年7月15日,这是本条例正式生效的日期。

第二,关于条例施行前的准备时期。条例自2012年4月19日经市人大常委会审议通过后,常委会并没有决定立即施行,根据以往地方立法的经验,一部法规通过后,往往需要预留一定的时间进行法规实施前的准备工作。本市自1997年开始综合执法试点工作以来积累了不少经验,但本次《上海市城市管理行政执法条例》在许多方面都对过去有所完善。市城管执法部门需要一定的时间,在执法体制、执法规范、监督职责等等方面对现有工作进行梳理和调整。此外,也为了给社会各界充分了解这部条例留下充足的时间,常委会将7月15日最终确定为条例的正式施行日期。

第三,关于相关文件的修改调整。本条例正式施行之前,本市有关城管执法工作应当遵守市政府有关规章、规范性文件的规定。条例正式施行后,有关规章、规范性文件与条例的规定不一致的,则以条例的规定为准。相关部门应当在条例正式实施前作好相关规章、规范性文件的修改工作,作好与条例规定的衔接。

最后,本次是对原有的《上海市城市管理行政执法条例》的修改,所以本条例自2012年7月15日起施行,但新修订的内容根据《上海市人民代表大会常务委员会关于修改 〈上海市城市管理行政执法条例〉的决定》2015年7月15日正式实施。

信息来源:市城管执法局
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