【问题分析】
    案例一：锦明大厦位于长宁区遵义南路8号，于1988年本市批准建成的第一幢外销商品房。大厦共28层，其中1层为商城，2至3层为停车场或办公，4层以上房屋性质为住宅，共156套。1992年上海市公安局、上海市旅游事业管理局发文同意锦明大厦作涉外办公用房。2004年上海市对外经济贸易委员会发文，该大厦可以作为港澳台和外国企业在上海常驻代表机构指定的办公场所（2009年6月24日文件自动废止）。因此购入者多为港澳台和外资企业作办公使用。2011年，本市出台了内外销房的合并管理制度（《上海市关于本市内外销商品住房并轨的若干意见》），文件从土地供应和商品住房交易并轨两个方面要求按照统一标准进行管理。随着时间的推移，锦明大厦原业主发生较大变化，目前仍作为驻外机构的为27家。其余都进行了转卖，新购入者有90多户或自用或出租，用于经营或办公。商住混用现象，带来住户和公司之间难以调和的矛盾。2019年以来，双方矛盾不断升级。长宁区相关部门经过两年多整治，仍有71户在办公或经营，对此居民们表示不满，开始信访。
    案例二：
    徐汇区斜土路嘉汇广场由上海华中房地产开发有限公司投资开发，1992年签订出让合同约定，嘉汇广场整体规划用途为“商业、办公、住宅”，1993年取得建设工程规划许可证，批准嘉汇广场一期为“住宅办公楼”，1994年获得《预售许可证》标明T1及T2幢房屋类型为综合楼（商、住），T3幢房屋类型为商、住、办。华中公司取得上海市对外经济贸易委员会颁发的《台港澳、外国企业在上海市常住代表机构指定办公场所》，嘉汇广场一期成为涉外指定办公场所，大部分业主将房屋出租用作办公，并成功申领列明房屋租赁用途为“办公”的《房屋租赁许可证》及营业执照。2003年8月，徐汇区房地局以大产证之房屋类型为“新工房1”即住宅，不能用作办公为由，停止向一期业主核发租赁用途为“办公”的《房屋租赁许可证》，同时工商局也以同样理由停止核发营业执照。开发商和一期业主开始漫长的维权之路……
    目前嘉汇广场一期共有业主688户，约有500户为公司业主，即使用自有房屋创业开展经营活动，但因之前缘故无法在本处申领到营业执照，成为合法商事主体，为此一直信访各级部门。
    问题提出：
    以上两个案例是商住两用房屋（大部分是曾经的外销商品房）从不同角度不同主体而言所面临的问题。根据市人大信访办组织代表调研发现，上世纪90年代，本市为不断扩大开放，吸引外资，共审批建设了约1500万—1600万平方米的外销房（含商业、公寓、工厂等）。随着城市管理进一步提质增效，上海房屋政策不断演变，基于历史成因下的外销商品房“居改非”、“非改居”现象日趋不为现实政策所能规范和调整。以锦明大厦“居改非”信访事项为例，反映出随着房屋管理政策日渐清晰、所有权人几经更迭后实管理之间存在政策衔接和有序治理等问题：
    （一）底数不清，情况不明，治理无法精准化开展。
    信访调研发现，锦明大厦156户业主居住或商办登记情况，经过多次摸排仍处于不够清晰的状态。而对于全市这一批曾经的外销商品房商住两用的现实信息和相关数据，也并未在有关政府部门的掌控当中，存在尚未摸清底数的情况，不利于进一步明确楼宇性质，规范登记，建立台账，实现相关信息共享。
    （二）商住两用界定不清晰，管理和执法均存在盲点。
    锦明大厦房屋产权登记为公寓，没有独立的水电煤表，一直以商业用房标准进行收取相关费用，开展各类非居住房屋使用情况也比较复杂，如不申办营业执照从事经营活动的；有营业执照但注册在他处，形成本处异地经营情况。另外因各种经营业态的转型发展，也导致经营性用房的界定不明确，对于疫情期间居家办公、网络直播、短租等模式，存在监管盲点，造成执法难点。
    （三）监管职责分散，缺乏牵头部门。
    针对房屋管理，本市房管、城管、公安、市场监管以及街镇等部门均出台了相关规定，但管理职责分散，缺少牵头部门。尤其是城管执法力量下沉到街镇后，虽然较好地解决了执法机构不联动、权责界限不清晰等问题。在实际工作中，城管部门（街道综合执法）与其他部门之间存在衔接不畅，配合不足、联动惩戒机制不完善，各部门以管理为本位，以部门为中心，协调不够，解决问题的紧迫感不够等现象。在综合执法方面，由于各部门立足本部门的执法依据，缺乏综合管理类指导文件，难以形成合力；。
    （四）社区治理机制不健全，各类矛盾频发。
    锦明大厦此类商住两用房屋由于办公居住混合，至今无法成立业委会。对于任意改变房屋结构的行为，物业服务企业没有尽到相应的管理职责，因没有业主委会也就无法对物业服务企业形成监督机制。辖区内应当行使指导和监督职责的相关单位，包括居委会均没有发挥好相应的作用，包括组织业主开展自我教育、自我服务、自我管理、自我监督等相应自治活动。同时，因缺乏楼宇管理的相关规定，以及相应的综合调处机制，导致矛盾频发。
    
    
    【对策建议】
    对策建议：
    一、尊重历史成因，实施分类处理。
    首先，职能部门应从源头入手，摸清本市外销商品房底数，从登记、注册、变更等环节出发，建立动态数据库，以便更好地管理。其次，对政策的更迭变化情况进行梳理，提供相应的法律依据，积极应对争议，避免造成不良社会影响。在法不溯及既往的基本原则下，要尊重历史，保持政策的延续性。对于在此类房屋内居住的居民用户和办公的企业用户都需要合法保障民事权利，以及公平的适用法律。承认特定时期的特殊政策，采取“老人老办法，新人新办法”。对于原始取得房屋权利的涉外机构，目前仍将房屋用于办公或经营的，包括自用和出租使用的，都应予以维持（当时政策）。对于已经通过房屋转让或者交易变更业主的，且明确房屋使用性质为居住的，应当按照现行房屋管理规定严格管理（房屋用途）。同时，要进一步研究原始取得业主的“居改非”退出机制，形成良性循环。
    二、加强顶层设计，完善法规政策。
    据不完全统计，本市尚有此类房屋约1500万平方米，未来可能面临类似锦明大厦的管理难点。此类房屋问题不仅涉及百姓福祉，牵一发动全身，而且也与本市营商环境息息相关。因此对于出现的问题苗头，管理部门要主动思维，及时研究。要从认定、处罚、执行、执行后的监管等方面设定相应的操作细则。进一步加强顶层设计，制定、修改、调整相关法规政策，做到科学应对、综合施策，不仅是社会治理对于行政管理提出的新要求，也是提升城市精细化管理水平的重要体现。
    三、明确牵头部门，加强工作协同。
    目前，在政策措施还未明确的前提下，要继续实施现行有效的解决问题机制，避免矛盾激化。同时，抓紧研究历史遗留问题，进一步明确牵头部门和工作机制，开展多部门联合执法。对于难以认定的违法行为，相关部门应配合协同认定，综合施策推进矛盾解决，让基层行政执法部门真正减负。同时，加强对此类房屋在交易过程中的提示，以及对中介机构的管理，避免虚假宣传。
    四、发挥“三驾马车”作用，推进社区综合治理。
    持续探索党建引领社会治理创新，在社区多元化利益关系中，充分发挥居委会、业委会、物业服务企业“三驾马车”的作用，积极培养社区“法律明白人”“法治带头人”。主管部门要充分考虑到商住混合的特点，在现有法律规定框架下推动建立业委会，引导业主/居民依靠业委会主张权利，通过自治缓解矛盾，健全矛盾调处机制，使物业和业主关系更融洽，业委会和业主/居民更配合，营造融洽的社区生活氛围。