对市政协十三届五次会议

第0105号提案的答复

沈伟涛委员：

您提出的关于“完善街镇综合行政执法改革工作的建议”的提案收悉，经研究，现将办理情况答复如下：

一、基本情况

2020年市委、市政府《关于完善街道乡镇管理体制整合街道乡镇管理服务资源的实施意见》（沪委办发〔2020〕28号）出台后，我局充分发挥牵头统筹指导协调职能，有序推进街镇综合行政执法改革工作。

（一）注重统筹协调，夯实制度基础。2021年，我局联合市委编办、市司法局印发并实施《关于进一步加强本市街道乡镇综合行政执法工作的实施意见》，联合市公务员局印发并实施《关于进一步加强本市街道乡镇综合执法队伍建设的实施意见》。同时，健全街镇执法评议制度，指导区局对街镇综合执法工作开展评议。

（二）注重法治引领，完善程序标准。我局制定了本市城管综合执法程序规定、综合执法法律文书样式、重大行政执法决定法制审核办法、执法全过程记录、执法公示、执法责任制规定等配套规范，配合相关部门编制首批街道乡镇行政执法事项清单，先后制定并公布10批行政处罚裁量基准，完善了执法程序和标准规范。

（三）注重能力提升，开展教育培训。2021年6月，我局分两期举办了“本市基层综合执法改革街镇领导干部培训班”，全市215个街镇的分管领导参加培训。2021年10月至11月，我局联合市司法局分六批对本市各街镇司法所法制审核人员进行了专题培训，使司法所审核人员尽快熟悉街镇综合执法事项范围、程序规定、办案规范等，更好地履行重大执法决定法制审核职能。此外，市、区城管执法局对街镇综合执法人员开展了行政处罚法、城管综合执法程序、法律文书制作规范等业务培训，努力提升执法人员依法行政的能力和水平。

（四）注重依法行政，加强指导监督。我局每年通报全系统行政复议诉讼情况，约谈复议诉讼败诉单位，编发执法指导案例、涉诉典型案例、执法指南等，加强对基层执法单位的法制指导。同时，把案卷评查作为执法监督的重要抓手，制定了城管执法案卷评查办法，市、区城管执法局每年通过集中调阅、网上抽查、专家评查等方式开展案卷评查，对评查结果进行通报。2021年，我局共随机抽查261件行政执法案卷，覆盖全市215个街镇综合执法队，评查发现案卷质量较前有所下降，主要存在调查取证不够细致、文书制作不够规范等问题。此外，市司法局印发了《上海市基层法治工作指引》，指导街镇认真落实行政执法“三项制度”，制定重大执法决定法制审核目录清单。

二、面临的挑战和问题

执法力量下沉街镇后，虽然综合执法效能有所提高，但对照本轮体制改革的新形势、新任务、新要求，当前街镇综合执法工作还存在发展不平衡、不充分之处，主要表现在：

（一）下沉执法事项越来越多。街镇首批赋权清单的423项行政执法事项，涵盖绿化、市容环卫、市政、环保、水务、建设、房屋、规划、交通、通用语言文字、特定区域等11个领域，包括城市管理领域行政处罚事项401项，以及其他领域行政检查、行政强制、行政征收、行政处罚事项22项。近期，第二批街镇赋权清单即将公布，涉及违规露天烧烤等11项行政处罚事项。随着执法事项的不断增加，街镇综合执法人员的法律素质需不断提升。

（二）执法规范化水平有待提高。下沉后，街镇综合执法队作为街镇的一支执法队伍，除履行法定的行政执法职责以外，还承担了大量事务性工作，如参与网格协调管理，各类集中整治、街镇临时性任务等，分散了执法人员许多时间和精力。据统计，2021年下半年，全市城管系统办案量环比下降了33.15%。此外，部分街镇执法人员法治观念淡化、法治思维弱化、法治能力退化，对证据规则理解和运用能力不强，执法程序不规范，执法标准执行不严，甚至在文书制作过程中出现明显错误，执法办案规范化水平有所下降。

（三）案件审核工作有待加强。改革后，街镇综合执法队的重大行政执法案件由街镇司法所进行审核，但目前司法所重大法制审核模式不一，审核的能力和水平参差不齐，有的司法所审核人员不熟悉街镇综合执法业务，仅从形式要件上对案件进行审查。少数街道领导担心案件被复议、诉讼纠错，层层设置审核审批流程，中间环节繁杂冗长，在一定程度上影响了办案时效。

三、下一步打算

（一）加强统筹协调，完善综合执法机制。加强市、区城管执法部门与司法行政部门的联系，进一步完善街镇大案要案会商机制，搭建街镇综合执法队、司法所、法律顾问、区城管执法局、区司法局等参与的交流沟通平台，及时讨论分析重大疑难复杂案件，共同研究解决。构建街镇综合执法工作科学化制度化评议体系，每年开展对街道乡镇综合行政执法评议工作，评议结果作为区政府考核街镇绩效的依据之一。

（二）严格案件审核，提升执法办案质量。指导、督促各街镇依托网上办案系统，严格落实普通程序案件的一般审核和重大法核，充分发挥街镇综合执法队法制员的作用，加强与司法所的沟通联系，认真把好案件事实关、证据关、程序关和法律适用关，预防和减少复议、诉讼败诉风险。

（三）健全培训体系，增强队伍专业能力。以实战实用实效为导向，制发教育培训三年行动计划和大纲，明确市、区、街镇三级培训任务和要求，落实学时学分管理办法，统筹开展入职集训、在职普训、全员网训，推广微讲堂、岗前带教、案例分析、“菜单式”教学等培训方式，突出城管执法专业知识、办案规范、业务技能的培训和考核，提高执法人员对城管执法领域法律法规和规章的学习理解能力，对违法行为的调查取证和分析判断能力、对行政执法文书的制作运用能力，依法规范开展综合执法。

（四）强化指导监督，促进严格规范执法。聚焦专业性强、办案量少等执法领域深化执法案例指导，健全重大疑难案件快速答疑机制，研究解决具有典型性、争议性的问题，定期下发执法办案指南，指导基层提升执法办案质量。健全街镇行政执法监督体系，与市司法局共同研究出台本市行政执法监督办法等文件，围绕行政执法“三项制度”执行、执法办案规范化开展专项监督。完善网上办案系统，对基层办理的案件进行实时跟踪，重点监管有案不查、办案超期、随意撤案等突出问题。加大个案抽查力度，各区城管执法局每月进行网上案卷抽查，及时发现问题、及时落实整改，箍牢办案“紧箍咒”，提升案件办理质量。此外，市局每年、区局每半年开展案卷集中评查，梳理分析共性问题，以评促改，不断提升执法规范化水平。

感谢您对城管执法工作的关心支持，衷心希望今后继续给予我们指导和帮助。