【问题分析】

    城管非现场执法是指城管领域运用现代信息技术手段收集、固定违法事实，采用电子化方式进行违法行为告知、调查取证、文书送达、罚款缴纳等的执法方式。2020年，市城管执法局印发《上海市城管执法部门非现场执法工作规定（试行）》的通知，经过2年多实践，市、区城管执法部门和街道、乡镇城管执法机构对多发易发、直观可见、易于判断的违法行为开展非现场执法，通过信息化手段提高了效率，有效解决了基层城管人少事多的问题。2021年，在《行政处罚法》修改后，本市又通过了《上海市浦东新区城市管理领域非现场执法规定》，在浦东新区范围内进一步明确了非现场执法的一些细则。本市其他区也进行了有益探索，但在实施过程中，依然存在非现场执法的执行受到当事人质疑，提出陈述申辩的情况。
    （一）浦东新区非现场执法模式全市推广存在困难
    浦东的经验显示，非现场执法方式较传统执法方式，有效节约了执法力量，提高了街面秩序，推动了数字化转型的进程，对于城市治理能力、治理手段的探索初见成效。浦东新区城管非现场执法展现出了三大优势：一是程序优化，提升行政执法办案处置效率。传统执法方式下，平均需要27天；而非现场执法案件平均耗时小于4天。二是高效便民，获得管理对象认可。非现场执法重事实、重证据，减少了人为因素干扰，促进了公正执法；同时也方便了当事人网上申诉，打通了线上支付通道。三是长效监管，促进管理对象守法意识提升。消除了部分商户(个人)的侥幸心理，使其提高守法自觉性。然而在该规定只在浦东地区适用，我市其他区域如要实施非现场执法，只能依据市城管执法局相关规定，导致非现场执法的实施存在法律风险。现阶段推进非现场执法的法律依据还不够充分，在遇到行政复议和行政诉讼时存在不确定性，主要争议在于是否存在“程序违法”情况。一旦当事人提请行政复议或行政诉讼，容易产生行政决定被撤销或是败诉的情况，影响政府公信力。
    （二）其他区城管探索非现场执法存在的问题
    本市其他区也进行了非现场执法的探索。如金山区根据《行政处罚法》、市城管执法局规定，研究制定了《金山区城市管理行政执法局非现场执法工作实施办法（试行）》，打通了智能发现、证据锁定、身份确认、整改告知、处罚决定、文书送达、罚款缴纳各环节，形成“非现场执法”线上办理全流程闭环。市城管执法局第三方街面秩序测评结果显示，金山区非现场执法试行区域测评满意度明显高于其他区域。但是这些探索无一例外存在一些问题：一是法律依据不充分无法全面铺开，畏首畏尾。区行政复议局、闵行行政诉讼庭等法律部门均提出实施非现场行政处罚的程序要合法，避免因“程序违法”而撤销行政处罚或败诉。二是执法需严格按照《行政处罚法》设定的程序和市局规定试行，在法律没有明确规定的情况下，存一定风险。虽然在特定区域，通过充分告知、反复普及城管非现场执法，经过签订承诺书、事先告知等方式一定程度上达成了《行政处罚法》的要求，但是未能完全规避行政复议和诉讼的法律风险，非现场行政执法显得畏首畏尾。
    
    
    【对策建议】
    （一）出台地方政府行政规章推广城管领域非现场执法
    以《上海市浦东新区城市管理领域非现场执法规定》和《上海市城管执法部门非现场执法工作规定（试行）》为基础，以市政府令的方式出台上海市城市管理领域非现场执法地方性行政规章。将浦东新区的成功经验和其他区的有益探索逐步推广到全市，促进全市城市管理领域非现场执法工作。
    （二）在全市法治层面形成全市统一城管非现场执法意见
    要形成共识，出台非现场执法案件复议、诉讼的统一口径，避免各区形式不一。目前全市城管非现场执法实践进入新阶段，浦东新区已经全面施行1年多，各区也在积极探索，非现场执法的案例也在不断增多，复议或诉讼也势必会出现。建议尽快出台统一细化口径，规范行政执法行为,加强行政执法监督,保护公民、法人和其他组织的合法权益,推进依法行政,建设法治政府。
    （三）加强城管非现场执法的宣传，优化宣传引导效应
    收集整理非现场执法的执行案件样本，通过电视、报纸和门户网站、微信公众号等载体，放大成效影响力，使得非现场执法的好处深入人心，营造城管部门非现场执法，群众自觉守法的良好氛围。