【问题分析】

    关于进一步加强基层综合执法能力建设的建议
    
    一、当前基层综合执法面临的问题
    自2015年以来，本市持续推进街镇综合行政执法体制改革，推动行政执法权限和力量下沉，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法权赋予街道乡镇，组建街道乡镇综合行政执法队伍，努力实现街道乡镇“一支队伍管执法”。通过管理重心下移、执法力量下沉，城管执法力量逐渐成为街镇城市管理工作的主力军，在区域生态环境综合治理、街面环境秩序整治、住宅小区综合治理等工作中，发挥着积极作用，有效查处了一批违法行为，有力推动了城市生活环境品质的提升，让人民群众安居乐业、生活幸福。
    综合执法工作的规范、公正和文明，关系党和政府依法治国、依法行政的能力水平和形象。党的二十大报告指出，要“扎实推进依法行政，深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法“，面对法治国家、法治政府建设的新形势、新任务和新要求，当前基层综合行政执法工作仍面临不少问题与挑战。
    一是依法行政能力有待提升。近年来，随着本市法治政府建设的力度不断增大，基层综合执法队伍履职尽责能力总体上不断上升，但“重实体、轻程序”，以“运动式整治”代替执法，不遵守执法程序、不发法律文书、不走执法流程等现象不时发生，导致执法行为被纠错率和败诉率居高不下，依法行政水平亟待提升。
    二是承担着不少法定职责“清单”外的事务。综合执法队伍是一支执法队伍，法规对其履职范围和事项有明确规定，不得超越规定的权限范围。从全市基层中队工作情况看，“一机构多功能”“一干部多职务、多岗位”是不少综合执法队的常态，部分街镇执法队，除了履行法定执法职责外，往往被更多繁琐的日常管理事务所拖累，导致大量非城管执法事务性工作消耗了执法资源，责权脱节、人少事多矛盾较为突出。
    三是综合执法人员被外借使用现象较严重。长期来，综合执法人员的编制和数量，主要是按照区域常住人口量配置，随着区域管理任务的不断增多，执法任务多而执法力量不足较普遍，但同时，不少综合执法队员被长期外借，异岗使用现象较严重，加剧了队伍力量不足的情况，一定程度上影响了队伍的专业性以及战斗力。
    四是条块协同联动的要求未有效落实。执法力量下沉后，条线部门与街镇之间互动性减弱，一些重大问题统筹、会商以及部门、区域协调配合机制运转还不够流畅，资源共享、信息共享等工作进展不够。
    造成上述问题的主要原因，一方面，基层对依法行政重要性的认识尚未真正树立，运用法治思维和法治方式解决问题的能力仍有不足，比如，不少街镇领导将综合执法队定位为本街镇的管理力量，忽略其“专业性和规范性”的属性；不少街镇重队伍使用、轻队伍的培训和管理，对其规范化的建设发展关注不够；另一方面，加强基层依法行政的配套制度和机制未真正有效建立，支撑、保障未到位，对街镇依法行政、综合执法工作的指导、监督和评价仍呈碎片化状态，影响着基层依法行政工作成效的发挥。
    二、强化基层综合执法能力建设的重要意义
    一是落实二十大精神推进全面依法治国的题中之义。基层综合执法工作是法治国家、法治政府建设的重要组成部分之一，必须遵照党的二十大报告精神，强化基层执法队伍能力建设，推动依法行政和严格规范公正文明执法水平不断提高。
    二是提升基层治理体系和治理能力现代化的必由之路。基层综合执法工作与社会治理息息相关，是基层社会治理共建共治工作中重要环节之一，一支高素质能力优的执法队伍，必将在基层社会治理现代化建设发展中发挥积极作用。
    三是建设高素质专业化基层综合执法队伍的必然要求。在街镇，“一支队伍管执法”是城市管理体制改革发展方向。习近平总书记指出，全面推进依法治国，首先要把专门队伍建设好。为此，需以更严标准、更高要求管理基层执法队伍，建设一支革命化、正规化、专业化、职业化的队伍，不断提高运用法治思维和法治方式解决城市治理难题顽症的能力。
    
    
    【对策建议】
    三、工作建议
    （一）进一步强化市区城管执法部门的统筹职能
    1、加强城管执法部门对下沉街镇执法事项划转工作的统筹协调。目前，街镇综合执法队伍行使的执法事项来源于二块，一块属于城管执法权限范围内的执法事项，由法规、规章直接明确，另一块为非城管执法权限范围，由市政府通过事项清单直接赋权。二种赋权方式并存，给工作造成一些问题和矛盾，有必要加以优化。目前街镇中队行使的406项执法事项，绝大多数由城管执法部门直接下放，且街镇执法队伍的主体是由城管执法队伍转制而来的，其专业性、规范化的建设也离不开城管执法部门的统筹和组织推进，由其负责对相关工作进行统筹协调和组织推进，可以有效节约行政成本，提升工作效率，为此，建议未来对需要下沉街镇的行政执法领域事项，在直接下沉街镇前，先划转集中至城管执法领域，然后统一再下沉街镇，由街镇综合执法队具体实施，这样也有利于城管执法部门对其活动指导和监督。
    2、强化街镇综合执法队伍的专业管理。作为一支专业性基层执法队伍，队伍的能力素质和规范管理尤为重要，这其中特别需要增强条在队伍专业化、规范化管理上的力度，从而避免因区域小而产生的“熟人社会”现象，以及建设管理不到位而产生的不作为、权力寻租现象。为此，建议借鉴浦东新区队伍“双重管理”的做法，即在“街镇属、街镇管、街镇用”的前提下，在干部管理方面，由城管执法部门统筹人员职级晋升、轮岗交流、后备干部培养选拔即科级干部提拔等管理；在晋升机制方面，将各街镇职数集中分配，每年年终进行考核，对表现优秀的队员予以奖励和晋升；建立城管培训基地，设立基础班和提高班，由城管执法部门承担全区基层街镇执法人员的全员培训，持续强化队伍能力素质培养。
    （二）加强综合执法力量和能力建设的保障配置
    1、全面优化人员招募和匹配机制。街乡执法人员数量和专业能力不足问题，客观上限制了街镇承接行政执法职能能力的提升。建议组织部门加强研究，贯彻落实“编制与事权相匹配”的原则，确保“人随事转”、“编随事转”。进一步优化基层执法人员招录工作，明确由公务员局联合城管执法部门会同相关街镇，组织实施执法人员招录工作，从源头提高人员准入门槛，优化队伍知识结构。同时，根据不同街道乡镇人口密度、居民投诉强度、管理任务繁重度等情况，适当增加、动态调整执法人员编制，并通过完善执法人员轮岗、调动、挂职等机制，不断优化执法人员匹配度。
    2、加强区级城管执法队伍力量配置。目前本市城管执法领域实行市、区、街镇三级分层分类查处模式，其中，区城管执法部门单独承接了130余项的执法事项，同时承担着区域内重大、需要集中整治的执法任务，工作量大、专业性较强，但区级层面城管执法力量普遍不足，导致不少区局的履职尽责力度还有待增强。建议加强区级层面的城管执法力量配置研究，相应增加区城管执法部门的执法力量，使区城管执法部门切实承担起跨区域执法、联合执法、重点单位执法、紧急状态下的应急执法及专业执法等工作。
    3、强化基层综合执法队规范化建设。多年来，市城管执法部门依据《上海市城管执法条例》的有关规定，持续开展基层执法队伍规范化创建工作，取得了显著成效，但也存在着创建不平衡、基层不重视的现象。开展基层综合执法队伍规范化创建工作，目的是推动队伍严格规范公正文明执法，展示政府良好的法治形象，为此，在街镇中队承担重任的同时，更需要强化基层执法队伍规范化建设力度，建议市城管执法部门、市人力资源部门要依据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《创建示范活动管理办法（试行）》（厅字（2022）23号）规定，将本市基层综合执法队规范化创建工作纳入《市级工作部门创建示范活动项目目录》，以更好的推动本市队伍规范化建设。
    （三）强化对基层综合执法工作的监督考核
    1、优化执法规范和监督机制。进一步强化市、区城管执法部门对街镇执法的监督职权，推动监督工作制度机制创新，加大问责、追责力度。建议在各区建立区级案件审核中心，集中统一案件审理，选拔执法骨干参与法制审核，借助城管执法网上办案系统，强化街道乡镇特定额度以下案件线上审核和特定额度以上案件书面审核，同时加强区城管执法局对执法听证过程的参与和指导，强化区城管执法局、区司法局、街镇司法所围绕立案、处罚告知、处罚决定、结案执法主要环节，积极开展行政执法案卷评查工作，推动中队办案水平不断提高。
    2、优化街镇综合执法考核标准和机制。建议在依法治市（区）考核工作中，对当前多方面、多元的街道乡镇综合执法相关评价工作进行整合，突出街镇行政处罚权、行政监督检查权、行政强制权等“执法”职能和社会治理效能，形成1-2个有代表性、重量级的街镇行政执法效能评价工作和标准体系，并结合年终对街镇绩效考核的分值设置，适当增加综合执法规范要求的相应分值，提升街镇依法行政评价的实际效用。
    （四）加强基层综合执法协同能力建设
    面对疑难问题频发的执法领域，应当加强多部门联动，健全执法管理协作机制。建议在城管执法部门牵头组织下，进一步加强基层综合执法队与相关管理执法部门在行政许可、备案管理、集中整治等方面的信息互通及相互配合，完善街镇综合执法协同机制，借助城管执法数字化平台，增加“行政执法协同函”、“依法行政建议书”或“依法履职建议书”等功能模块的开发和应用，定期集中归集、梳理相关协同协作情况，开展工作评价，提升街镇行政执法协同效率。
    （五）探索进一步扩大综合执法范围
    党的二十大报告明确提出“深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法。完善基层综合执法体制机制”。近年来，本市浦东新区在“大综合”行政执法方面进行了大量探索，取得了一定成效。建议要开展“深化行政执法体制改革和完善基层综合执法体制机制”的研究，适度拓展综合执法领域范围，在更多领域和更广范围推行综合执法，实现基层“一支队伍管执法”的工作要求，切实增加执法实效。