一、违法事项名称

擅自改变物业使用性质 

二、法律依据 

1、《上海市住宅物业管理规定》（2010 版）第五十二条第 一款：业主、使用人应当按照规划行政管理部门批准或者房地产 权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。 2、《上海市住宅物业管理规定》（2010 版）第七十九条： 业主、使用人违反本规定第五十二条规定，擅自改变物业使用性 质的，由区、县房屋行政管理部门责令限期改正，恢复原状，可 处一万元以上五万元以下的罚款。 

三、办案经过 

（一）案件来源 

2018 年 4 月 10 日，宝山区罗泾镇城管中队接某小区居委工 作人员反映：某别墅小区内开设淘宝店铺现象严重，请求城管中 队协助整治。 

（二）立案调查 1、第一次检查 

2018 年 4 月 10 日，中队执法队员在物业、居委工作人员的 陪同下，到达居委反映的涉嫌用于经营淘宝店的房屋进行检查。 执法队员发现该处一楼客厅有大量布匹堆放于四个货架上，有两名工作人员正在作业，客厅门口处堆放有大量快递包裹，地下室 有大量布匹堆放于 9 个货架上，并在二楼发现四台电脑、两台发 票打印机，一名工作人员正在用电脑进行操作，电脑显示器上显 示有关于交易的旺旺聊天记录。当事人对执法队员的检查及询问 具有抵触情绪，辩称室内所有布匹为自用，快递包裹是寄给旺旺 朋友的，同时声称该房屋为开设淘宝 C 店用途，不需要营业执照， 执法队员通过进一步询问当事人，发现当事人回答内容自相矛 盾，无法自圆其说。执法队员当场制作了《现场检查笔录》及《询 问笔录》，对涉嫌擅自改变物业使用性质行为开具了《责令改正 通知书》，责令限期进行整改。但是，当事人拒不承认存在经营 行为，并拒绝对执法队员现场制作的《询问笔录》及《现场检查 笔录》进行签字确认。执法队员留置送达《责令改正通知书》， 全程摄像拍照取证。

2、第二次检查

2018 年 4 月 18 日，中队联合居委、物业、派出所、综治办 等部门再次对该房屋进行整改复查时，发现该处房屋依旧作为淘 宝店铺使用，并未整改。为保存证据，在当事人在场的情况下， 执法队员对二楼电脑内的部分电子数据进行现场备份，制作《提 取电子证据清单》，由当事人签字确认，并对电脑主机进行封存， 对一楼大厅门口处的快递件信息进行一一拍照取证，对现场的部 分货物、发货单、收据等采取了先行登记保存措施。 

3、进一步调查

为了在证据先行登记保存期限届满之前完成案件调查，执法 队员快速行动，进行多方取证：向派出所调取当事人身份信息， 向不动产登记事务中心调取房屋产权信息，并先后对当事人、居 委物业工作人员、房东、快递公司负责人展开了密集的调查询问。 执法队员通过对证人证言的收集以及对现场书证、物证及电子证 据的提取与辨认，使得各项证据相互印证，充分证明了房屋使用 人将该房屋作为淘宝店铺的事实。在充分确凿的证据下，当事人 最终承认了擅自改变物业使用性质的行为，并及时进行了整改。 

（三）调查终结

本案中，当事人改变了别墅作为住宅的房屋使用性质，从事 淘宝店铺经营，违反了《上海市住宅物业管理规定》（2010 版） 第五十二条第一款的规定，由于当事人在责令改正期限内，对涉 案房屋内物品及时进行了清空，终止了经营行为，搬离了淘宝店 铺，依据《上海市住宅物业管理规定》（2010 版）第七十九条 及相关裁量基准的规定，中队通过重大案件讨论后，拟作出罚款 一万元的行政处罚决定，并向当事人发出《行政处罚听证告知 书》。

（四）举行听证

当事人对处罚金额存有异议，要求举行听证。根据听证程序 相关规定，2018 年 5 月 18 日在镇法制办的主持下，中队就此案 依法召开了行政处罚听证会。在听证会上，执法队员对违法行为 的事实、调查的证据进行了举证说明，对执法权限、处罚依据及裁量权的考量因素进行了阐释，当事人进行了陈述申辩。通过听 证会的进一步释法，当事人认识到了“居改非”的危害。最终， 鉴于当事人已及时进行整改，停止了改变物业使用性质的行为， 消除了危害后果，中队作出对当事人处罚款壹万元的行政处罚决 定。

（五）处罚结案 

2018 年 5 月 21 日，中队向当事人开具了《行政处罚决定书》。 当事人缴纳了 1 万元的罚款。案件结案。

四、案件分析 

（一）对“改变物业使用性质”的分析 1、物业使用性质的种类 

一般的房屋使用性质包括住宅、商业用房和生产用房，其中， 商业用房又包括办公、营业商铺和仓库等，生产用房包括厂房和 仓库等。对一个小区而言，其中的房屋可能包含多类使用性质， 包括居住用途的住宅、商业用途的住宅底商、具有商住两用功能 的房屋、人防使用且非居住用途的地下室、具有专有使用功能的 物业办公用房等。对某一具体住宅性质的房屋单元而言，其中又 包括厨房、卧室、客厅、卫生间阳台等不同的使用功能。

2、对擅自改变物业使用性质行为的认定

房屋使用性质可根据申请及审批而改变。具体房屋单元的业 主需要改变使用性质的，应当符合法律、法规以及管理规约，经 有利害关系的业主同意后报区、县房屋行政管理部门审批，并依法向其他行政管理部门办理有关手续。未经审批的而改变房屋使 用性质的行为，都属于擅自改变物业使用性质。从整体来看，无 论是“居改非”，还是“非改居”或者“非改非”，都属于改变 物业使用性质。从局部来看，对具体房屋单元而言，改变其中任 何一部分的使用功能，例如将卧室改为卫生间，也属于改变物业 使用性质。

3、本案情况

本案中，执法队员通过查阅房屋产权登记资料确认该房屋原 登记使用性质为住宅；并根据当事人陈述、物证书证、证人证言、 电子证据等从多方面对现有房屋使用用途进行综合认定。通过对 原登记用途及现有使用用途的对比，认定原住宅房屋被当事人用 于商业用途。 

（二）主体认定 

在责任主体认定上，由于该房屋存在房东与承租人（实际使 用人）两方主体，执法队员在约谈房东并核实房屋租赁协议后， 确认房东在签订租赁协议时对房屋用于淘宝店铺经营并不知情， 本着主客观相统一的归责原则，基于实际使用人存在“居改非” 的主观过错且实施了违法行为，故以实际使用人为责任主体。 本案中，经调查，当事人经营的是淘宝 C 店，该类淘宝店铺 不需要营业执照，非公司主体，属于个人店铺。因此，在主体认 定时，我们以三位工作人员中起到管理职能的实际负责人（同时 也是房屋租赁合同承租方）作为处罚对象。

（三）证据收集 

1、各种证据的全方位取证

执法队员对该处房屋进行第一次检查过程中，虽然现场情况 均符合淘宝店铺特征，但当事人为逃避执法，采取虚假陈述等方 式拒绝配合执法检查。在第二次检查过程中，执法队员对现场的 收据、快递单号、快递信息、快递包裹、原材料都进行了先行登 记保存，并在执法过程中首次对有关经营内容的电子数据进行提 取固定。各种物证、书证、电子数据结合居委物业工作人员、房 东、快递人员的证人证言及当事人陈述，所有证据相互印证，全 方位证明了该处房屋被改变物业使用性质用作为淘宝店铺使用 的事实。

2、电子证据的固定与应用

本案中，中队首次将电子数据作为证据进行提取和固定。由 于以往的执法实践中并无对电子数据的取证经验，故执法队员参 考了公安部对于电子证据的相关取证要求，并运用到城管执法实 践中。通过现场对硬盘数据进行提取备份，制作了《提取电子证 据清单》，并封存主机，之后，对备份数据进行书面化固定，更 充分地证明了房屋使用人“擅自改变物业使用性质”的违法行为。 由于电子数据具有易篡改性，在证据的固定方面，由 2 名以 上执法人员在当事人在场的情况下现场对硬盘数据进行提取备 份，由当事人签字确认，并邀请居委物业工作人员见证，同时对 电脑主机进行封存。在调查取证过程中，仅对备份的数据进行检查，保证了原有存储介质的安全性；开展对被提取电子数据的检 验鉴定，找出电子数据与案件事实的客观联系，使电子数据成为 直接证据的重要环节，提高证据的证明效力。 

（四）部门间协作

本案中，部门间的有效协作对案件调查具有重要意义。前期 多部门的联合执法，对有效震慑当事人使其迅速整改具有积极作 用。调查中期，派出所及不动产事务登记中心对案件当事人身份 信息的迅速确定起了支撑作用。在对物流公司负责人进行询问 时，由于该公司并不在辖区内，执法队员通过当地管辖民警的协 助顺利获得证人证言。

（五）保障听证权利

由于本案当事人对行政处罚提出听证申请，中队在镇法制办 的主持下，举行了听证会，充分保障了当事人的听证权利。同时， 利用听证机会，向当事人进一步阐述了本案的执法权限、执法依 据、相关证据及裁量考量因素，最终取得了当事人的认可并促使 其及时缴纳了罚款。 

（六）全面普法教育 

由于该小区存在较多利用住宅经营淘宝店铺的现象，执法队 员前期通过悬挂横幅、电子显示屏播放宣传的形式进行普法宣 传，后期对拒不整改的住户进行执法整治。此外，中队认为，房 东履行对房屋合理使用的注意义务才是避免未来潜在违法行为 的有效途径。因此，执法队员在约谈房东的过程中，向其开具《责令改正通知书》，要求其在今后出租房屋时，履行注意义务，保 证房屋正当使用。 随着网络经济的兴起，淘宝店铺频繁现身于住宅小区，打破 了小区原有的安宁。中队在执法过程中，充分利用各种证据对违 法事实进行固定，并开创性地对电子证据提取进行尝试。通过对 个案的惩戒，以及对各方当事人进行的普法宣传，有效震慑了小 区淘宝店铺的蔓延现象，收到了良好的社会成效。