一、违法事项名称

擅自迁移树木 

二、法律依据

1、《上海市绿化条例》（2015 版）第二十七条第一款：禁 止擅自迁移树木。 2、《上海市绿化条例》（2015 版）第四十三条第一款：违 反本条例第二十七条第一款规定，擅自迁移树木的，由市或者区、 县绿化管理部门责令改正，处绿化补偿标准三至五倍的罚款。

三、办案经过

2015 年 11 月至 2016 年 4 月期间某公园内绿化景观改造建 设施工（以下简称为“公园景观改造”）中，发生擅自迁移树木 的违法行为。2016 年 4 月 12 日，上海市城市管理行政执法局执 法总队（以下简称总队）接市局领导批示，迅速介入调查，因案 情重大，总队成立了专案组，组织力量查办。经细致深入调查， 最终查明违法行为人擅自迁移树木 1059 棵的违法事实，作出予 以 9579910.40 元的行政处罚。2016 年 9 月 21 日，违法行为人 在规定期限内缴纳罚款。本案顺利结案。

四、案件分析

（一）调查中出现多个主体，谁是真正的行为主体？ 

本案在调查一开始就出现了多个主体：既有公园的日常管理经营单位—上海某公园管理有限公司（以下简称管理公司），又 有公园改造的施工单位—上海某绿化工程有限公司（以下简称绿 化公司）。调查初期，公园的日常管理经营单位—管理公司主动 承认是其所为，这使得总队走了很多弯路。随着对管理方和施工 方的进一步询问调查，又浮现出了第三个主体—上海某绿地开发 建设有限公司（以下简称绿地建设公司）。这样一来，调查进程 中就出现了三个主体：公园管理方（管理公司）、公园改造施工 方（绿化公司）和绿地建设公司。究竟谁是行为主体？这是总队 在调查中首先遇到的难题。 总队按照多方印证、反复确认的原则，从两方面入手，一是 询问各相关方相互印证；二是走访管理部门调阅相关资料。总队 首先展开对施工方的询问，施工方指正认定是受绿地建设公司委 托进行施工，该项目的建设方是绿地建设公司，而非公园管理公 司，随后总队调阅了某区发改委对该项目建设主体的批复，并专 程赴绿化部门调查该项目前期申报许可材料的建设主体，各方证 据均指向绿地建设公司为公园景观改造项目的建设单位。在有力 证据面前，绿地建设公司承认是该项目的建设单位。至此，经过 严谨细致的调查，总队最终确认了绿地建设公司是公园景观改造 项目的建设单位，也是实施迁移树木的行为主体。

（二）迁移树木是擅自迁移，还是依法合规迁移？

这是总队在调查中遇到的第二个难题。当事人在调查中提交 了公园景观改造迁移树木计划，同时还提交了市政工程南北通道的行政许可。因此，在本案调查中，面对迁移树木这一行为时， 已不能简单的做出判断。迁移树木到底是非法，还是合法？在深 入调查中，发现这里面其实既有合法迁移，也有擅自迁移。而在 调查当时，迁移树木计划和行政许可混合在一起，合法与非法交 织在一起，给调查工作增加了一定难度。怎么办？如何认定当事 人的行为，成为摆在总队面前的一道难题。 经仔细研读法律法规。按照《上海市绿化条例》（2015 版） 规定，树木只有因城市建设需要；严重影响居民采光、通风和居 住安全；树木对人身安全或者其他设施构成威胁的原因可以申请 迁移。同时根据规定，按照迁移树木种类、数量的区分，要分别 向市，区、县绿化管理部门申请许可。因此，符不符合迁移原因， 有没有经过管理部门许可，就是总队调查的方向。通过与相关管 理部门的积极联系，仔细查阅相关材料，最终确定了树木迁移中 的大部分属于擅自迁移的违法事实。

（三）树木已迁移，迁移的数量和品种怎么认定？

总队现场勘察时，树木已迁移完毕。因为本案迁出树木第一 现场业已灭失，究竟擅自迁移了多少棵树木？迁移树木的数量、 品种又如何确定？案件又一次陷入困境。 对擅自迁移树木类案件的查处，总队研究后认为，要紧紧围 绕“绿化补偿标准”涉及的迁移树木的时间、数量、规格和品种 “四要素”开展证据收集。因为本案迁出树木第一现场业已灭失， 总队通过查阅资料、调查询问、抽样取证、实地勘察等途径，最终实现各环节闭合，查明了事实真相： 第一步，查清原有树木数量。总队向市绿化管理部门发出执 法协作函，查询公园改造前原有树木信息，据市绿化管理部门出 具的书面证据材料，记载了原种植树木数量为 1730 棵。 第二步，调查迁移树木数量。总队仔细审阅各相关方提交的 迁移树木材料：绿地建设公司提交的《树木迁移去向表》，详细 记载了迁移 1654 棵树木及“去向”、品种、规格和数量；施工 方提供的《树木迁移方案》，详细记载了施工前树木的“规划”， 也是 1654 棵；随后施工方又提交了《南北通道某公园段（北块） 苗木迁移汇总表》证据材料，声称前期提供的公园景观改造迁移 树木 1654 棵，包含了市政工程南北通道经行政许可涉及迁移的 595 棵树木。 第三步，对迁移树木数量进行确定。总队对上述几组证据材 料进行了核查、认定：一是按照“苗木迁移去向表”，赶赴迁入 地现场进行抽样核查、核对。经查证：绿地建设公司、施工方提 交的证据材料与现场树木品种、规格，数量相吻合，具有较高的 证明力。总队认为市绿化管理部门提供的 1730 棵树木信息为前 几年的信息，随着时间推移、树木的变化，且又无其他证据印证 迁移前确实种植了 1730 棵树木，因此总队对此未予以采信；二 是查阅了市政工程南北通道绿化行政许可，只涉及具体的借用绿 地的面积（范围），且未具体载明原种植树木的许可迁移情况， 现已无法对当时具体迁移树木情况进行取证、确认，总队又对绿地建设公司和施工方提供的证据材料、询问调查陈述的相关案情 进行了互证、确认，均指向实际迁移树木为 1059 棵的案情事实。 总队在法律专家的建议下，在案件调查终结前，对获得的证据进 行全面梳理,在《询问笔录》中，再次对主要事实，进行了进一 步确认，对存在争议、异议的证据，进行了认证，对当事人、施 工方还有其他事实、理由、证据进行了证据闭合，采纳了其中 595 棵树木为合法迁移，1059 棵为擅自迁移的违法事实，得到了 当事人的最终确认。 第四步，对迁移树木种类、胸径的认定。总队通过调取各种 相关材料、询问当事各方、赴迁入地抽样取证等途径，形成有效 “闭合”证据链，最终确定擅自迁移树木种类有香樟、广玉兰、 银杏等 19 个品种，胸径 12 至 45 厘米（蓬径 120 至 400 厘米、 地径 8 至 26 厘米）不等规格。

（四）办案质量能否经得起各方面的检验？

这是总队在本案调查中最为关注的。本案涉案大，处罚大， 影响大，如何办成铁案，让当事人心服口服，使各方认同，并在 今后全市城管处置类似案件发挥示范效应，唯有夯实办案质量这 “华山一条路”。总队认为除了“打铁自身硬”外，还要谨防“身 在局中不知局”，要充分依托专家等“外部资源”来帮忙把关。 本案在案件调查过程中，得到了市局政策法规处、执法协调处的 指导。案件调查基本结束后，总队将调查取证材料装卷送市局进 行审查，法规处对违法事实的认定和取证予以认可。在此基础上，分别组织两次法律专家对案件进行会审。 第一次法律专家会审。2016 年 6 月 21 日，在总队组织召开 了“专家审查会”,专家对案件进行会审后，认为案情事实清楚、 证据确凿,建议对擅自迁移树木的违法行为实施行政处罚。2016 年 6 月 29 日，总队再次组织第二次法律专家会审，请法律专家 对擅自迁移树木的证据和证明效力进行审查。专家在仔细审阅案 卷后，一致认为当事人实施擅自迁移树木的违法事实证据确凿， 有充分的证明力。为防止当事人翻供，提出应对已取得的证据进 行“闭合"的建议。 按照专家建议，总队再次对相关当事人进行了询问调查。对 当事人提供的证据材料、前期所作的询问笔录供述的违法事实进 行证据“闭合”。

（五）案情巨大，如何正确量罚？

本案擅自迁移树木千余棵，社会影响大，市民舆论关注高。 怎么罚？罚多少？方方面面是否都要考虑到？想得多，顾虑就 多：处罚多了，不合适；处罚少了，更不合适。总队经研究认为， 处罚数额取决于违法行为人违法行为的事实、性质、情节以及社 会危害程度,本案在量罚上应着重考虑是否符合行政处罚的公正 性原则，其他无关因素则一律不予考虑。基于此，总队从以下两 方面确定了量罚的数额： 1、合理确定树木补偿标准，既对当事人的违法行为进行处 罚，也要对当事人的合法权益予以保障。总队根据《树木迁移去向表》和《树木迁移方案》载明的迁 移树木的时间、数量、规格和品种，通过抽样取证确认，核定补 偿费。在充分保护当事人的合法权益前提下，对照《上海市绿化 补偿标准》,确定每一棵树木的补偿标准：一是树木规格就低不 就高确定补偿标准。如 4 棵合欢树木，胸径为Ф17—23 的，以 胸径为Ф17 进行核算；二是按季节内迁移树木确定补偿标准。 当事人在 2015 年 11 月至 2016 年 4 月期间实施迁移树木的行为， 由于具体每一棵树木在什么时间迁移已无法取证确定，因此在认 定上全部按季节内迁移树木确定补偿标准；三是乔木类树种生长 为灌木状的，以灌木类树种标准核算补偿标准。总队对罗汉松等 5 个乔木类树种生长状况赴现场进行核查，证明树木生长均表现 状况为灌木状、丛生，无明显主杆，无法对其胸径进行测量，因 此以灌木类树种标准核算补偿标准；四是核对树木规格。如《苗 木迁移去向表》《苗木迁移方案》两份证据材料，6 棵合欢树木 规格标注为“蓬径”有误。经深入调查，施工方补充提交了《情 况说明》称是由于施工人员的疏忽标注错误所致，应是“胸径”。 对此，总队对当事人、施工方进行询问调查确认为“胸径”。最 终核定 1059 棵树木补偿标准为 2394977.60 元。 2、严格按照市局裁量基准规定行使自由裁量权，结合当事 人主动改正的行为，正确把握从轻原则，实现行政处罚与教育整 改相结合。 当事人擅自迁移 1059 棵树木的行为，按照《上海市绿化条例》（2015 版）第四十三条第一款的规定，处绿化补偿标准三 至五倍的罚款，按照《上海市城市管理行政执法行政处罚裁量基 准（二）》的规定，迁移树木 10 棵以上的，处绿化补偿标准四 至五倍的罚款。当事人擅自迁移 1059 棵树木数量非常之多，依 法应当按绿化补偿标准的五倍从重进行处罚。考虑在本案查处 中，当事人能积极配合调查取证、主动改正违法行为，经综合考 量给予从轻处罚，按绿化补偿标准的四倍处以罚款玖佰伍拾柴万 玖仟玖佰壹拾元肆角（9579910.40 元）。

（六）处罚金额这么大，能不能顺利执行？

处罚金额如此之大，在本市城管执法史上可称得上之最。如 此高的罚款能不能顺利执行？当事人认不认罚？后面还会有什 么波折？这最后一步能否走好考验着总队。 总队在长期的执法实践中认识到，所谓“执行难”，只是一 个表现，而其根源在于调查的不严谨、不准确；处罚的不公正、 不透明；执行的不细致，不“温柔”。因此，总队始终注重在案 件的各阶段着力做好：调查中细致认真，经得起检验；处罚时公 正透明，让人心服口服；执行中入情入理，适当“换位思考”。 在本案中，总队从一开始就高度认真、细致、谨慎地做好办 案的每一步程序，做好听证、行政复议及行政诉讼等各项准备。 在案件调查及向当事人送达处罚决定书的整个过程中，当事人见 证了总队规范执法、文明执法的过程，也感受到总队在保护当事 人的合法权益所做出的努力，同时也深刻认识到擅自迁移树木的行为给公司带来的后果和承担的法律责任。在总队依法向当事人 送达《行政处罚听证告知书》后，当事人放弃听证，总队依法向 当事人送达《行政处罚决定书》。在送达《行政处罚决定书》后， 当事人提出延期缴纳罚款的申请，总队考虑到罚款金额巨大及当 事人的经济承受能力，经审核同意其延期缴纳罚款的申请，最终 当事人在延期缴纳罚款的规定期限内一次性缴清了罚款，履行了 行政处罚决定，本案至此顺利结案。 办案心得：本案擅自迁移树木之多、处罚金额之高、案情之 错综复杂、办案历时之长，创下总队建队以来多项“历史之最”。 通过承办本案，总队克服了困难，提升了斗志，凝聚了人心，强 化了办理大案要案的能力。值得一提的是，本案在调查中，在第 一现场已经灭失的情况下，总队按照“重事实、重证据"的办案 原则，以事实为依据，对收集的证据进行细致深入的排查核实， 多方印证，最终形成“闭合”证据链，为锁定违法事实奠定了扎 实的证据基础。在处罚上，总队严格按照市局裁量基准规定进行 量罚，同时在补偿费标准核定上，遵循《行政处罚法》保护当事 人合法权益、教育与处罚并重的原则，对当事人予以严厉公正的 处罚，彰显了总队践行建设法治政府，依法行政的新形象。